Ts 172/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 31 marca 2017 r. Pozycja 72 POSTANOWIENIE z dnia 28 marca 2017 r. Sygn. akt Ts 172/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska  przewodniczący i sprawozdawca Piotr Pszczółkowski Mariusz Muszyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu-cyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej K.K., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 10 sierpnia 2016 r. (data nadania) K.K. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 3 § 2 pkt 1-6 oraz art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administra-cyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515; dalej: ustawa o samorządzie) w zakresie, w jakim wyłączają kognicję sądów administracyjnych w sprawach skargi na uchwałę rady gminy uwzględniającą skargę dotyczącą zadań lub działalności burmi-strza, uregulowaną w art. 227 w zw. z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Ko-deks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji. Postanowieniem z 19 stycznia 2017 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał uznał, że zarzuty sformułowane w skardze są oczywiście bezzasadne, gdyż skarżący nie wykazał tego, by jego prawo do sądu zostało naruszone. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym uznanie skargi przez radę gminy na jego działalność jako burmistrza za zasadną jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że dopuścił się on deliktu urzędniczego. OTK ZU B/2017 Ts 172/16 poz. 72 2 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Try-bunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listo-pada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK) stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjo-wane analizowaną skargą nie zostało zakończone do 3 stycznia 2017 r., tzn. dnia wejścia w życie ustawy o TK, to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określa-ją przepisy ustawy o TK. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zaża-lenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyj-nej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym. Bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że postanowienie o odmowie nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie. Trybunał podtrzymuje stanowisko przedstawione w zaskarżonym orzeczeniu, zgodnie z którym zarzuty sformułowane w analizowanej skardze są oczywiście bezzasadne. Trybunał prawidłowo stwierdził, że z zawartej w uchwale Rady Miejskiej w P. „negatywnej oceny” działania burmistrza, która w wypadku skarżącego sprowadzała się do przyjęcia, iż potrakto-wał on obywatela „niewłaściwie”, nie wynikają dla skarżącego żadne konsekwencje prawne. Z tego powodu skarżący w uzasadnieniu analizowanej skargi konstytucyjnej nie wskazał i nie mógł wskazać, ochronie jakiej wolności czy prawa miałoby służyć rozpoznanie przez sąd administracyjny jego zastrzeżeń do uchwały rady gminy, która nie rozstrzyga w sposób wład-czy o jego prawach lub obowiązkach. Tymczasem art. 45 ust. 1 Konstytucji wymaga zapew-nienia prawa do sądu tylko w takich sprawach, w których rozstrzyga się o prawach lub obo-wiązkach jakiegoś podmiotu, na podstawie norm prawnych wynikających z obowiązujących przepisów prawnych. Istotą „sprawy”, o której mowa w tym przepisie i w odniesieniu do któ-rej prawo do sądu musi być gwarantowane, jest prawna kwalifikacja konkretnego stanu fak-tycznego, zawarta w wydanej normie konkretnej i indywidualnej, skierowanej do określonego podmiotu, z której to normy wynikają określone skutki prawne, tzn. konkretne uprawnienia lub obowiązki. W innych sprawach, które nie spełniają kryteriów określonych w art. 45 ust. 1 Konstytucji, przyznanie prawa do sądu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem ustawodawcy. Z uwagi na powyższe nie uzasadnia zarzutu naruszenia prawa do sądu przez art. 3 § 2 pkt 1-6 oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie argumentacja skarżącego, zgodnie z którą w niektórego rodzaju sprawach, pomimo braku konsekwencji prawnych wynikających z wydanych w nich orzeczeń organów albo sądów, ich zaskarżalność jest „bezdyskusyjna”. Po pierwsze, nie można zgodzić się z tezą skarżącego, jakoby wskazane przykładowo decyzje o odmowie wydania zezwolenia, uchwały planistyczne czy też orzecze-nia dyscyplinarne (np. udzielenie upomnienia) nie ingerowały w prawa podmiotowe osób, wobec których zostały wydane. Po drugie, do uprawdopodobnienia zarzutu niekonstytucyjno-ści przepisów zakwestionowanych przez skarżącego niezbędne było wykazanie, że brak środ-ka zaskarżenia do sądu administracyjnego w odniesieniu do konkretnego rodzaju aktu, tj. uchwały rady gminy o uznaniu skargi na działalność burmistrza za zasadną, jest nie do po-godzenia ze standardem konstytucyjnym wyznaczonym przez art. 45 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji Trybunał prawidłowo uznał w zaskarżonym orzeczeniu, że skarżący nie uprawdopodobnił tego, by w przypadku uchwały rady gminy o uznaniu skargi na działalność OTK ZU B/2017 Ts 172/16 poz. 72 3 burmistrza za zasadną występowała sprawa w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, a więc tego, by prawo skarżącego do sądu zostało naruszone. Trybunał nie podziela również stanowiska skarżącego, zgodnie z którym zarzut nie-zgodności kwestionowanych przepisów z art. 78 Konstytucji może być analizowany pomimo ustalenia przez Trybunał, że w sprawie skarżącego nie mogło dojść do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji. Jak wynika z zarzutów sformułowanych w skardze, skarżący upatruje niekonstytucyj-ność art. 3 § 2 pkt 1-6 oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie w tym, że wyłączają one kognicję sądów administracyjnych w sprawach skargi na uchwałę rady gminy uwzględniającą skargę obywatela na działalność burmistrza. Zakwestionowane przepisy odnoszą się do skargi do sądu administracyjnego i tejże skargi, a nie środków odwo-ławczych w postępowaniu administracyjnym, dotyczą również zarzuty postawione przez skarżącego. Co za tym idzie, wszystkie przywołane wzorce kontroli, tj. art. 45 ust. 1, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji, odnoszą się do tego właśnie zagadnienia, czyli skargi do sądu. Prawo do sądu zostało uregulowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Natomiast prawo do zaskar-żania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji) i będące jego konse-kwencją prawo do dwuinstancyjnego postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji) wyznaczają treść opisanego wyżej prawa podmiotowego do sądu i są z nim ściśle powiązane. W konsekwencji w analizowanej sprawie zarzuty naruszenia prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz prawa do dwuinstancyjnego postępowania są-dowego mogłyby być rozważane dopiero po uprawdopodobnieniu, że skarżącemu przysługi-wało prawo do sądu. Skoro skarżącemu nie przysługiwało prawo do sądu, to tym bardziej nie zostało naruszone jego prawo do zaskarżenia orzeczenia sądowego wydanego w pierwszej instancji i prawo do dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Skarżący nie powiązał natomiast zarzutu naruszenia art. 78 Konstytucji z przepisami postępowania administracyjnego, które ‒ w jego przekonaniu ‒ naruszają jego prawo do za-skarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji do wyższej instancji. Z zażalenia zdaje się wynikać, że skarżący uważa gwarancję określoną w art. 78 Kon-stytucji jako niezależne od art. 45 ust. 1 Konstytucji źródło prawa do zaskarżenia decyzji (uchwały) do sądu administracyjnego. Tymczasem teza ta nie znajduje potwierdzenia w treści art. 78 Konstytucji, który statuuje prawo podmiotowe do zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji do wyższej instancji. Sądy administracyjne bez wątpienia nie są wyższą instancją w odniesieniu do organów administracji publicznej, a brak możliwości zaskarżenia decyzji organu administracji do sądu administracyjnego należy analizować w kontekście pra-wa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podtrzymuje także stanowisko, zgodnie z którym do rozpatrywania spraw związanych z ochroną dóbr osobistych właściwe są sądy powszechne a nie administracyjne. Jak wynika z art. 184 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administra-cyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji pu-blicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządo-wej. Skarżący nie wykazał, by orzekanie w sprawie związanej z naruszeniem dóbr osobistych mieściło się w kognicji sądów administracyjnych. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia.