Ts 191/21

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 15 marca 2024 r. Pozycja 37 POSTANOWIENIE z dnia 23 czerwca 2022 r. Sygn. akt Ts 191/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Piotrowicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej J.Ł. o zbadanie zgodności: art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyj-nego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) z art. 1, art. 2, art. 82 w związku z art. 5 oraz w związku z art. 6 ust. 1, a także art. 8 Konstytu-cji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 24 czerwca 2021 r. (data nadania), P.Ł. (dalej: skarżący) – reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru – wystąpił z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z 2 kwietnia 2012 r. (nr […], znak: […]) Wojewoda (dalej też: organ) za-twierdził projekt rozbiórki i udzielił PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. pozwolenia na roz-biórkę budynku dworca PKS/PKP. Pismem z 19 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji or-ganu. Postanowieniem z 1 sierpnia 2019 r. (znak:[…]) Główny Inspektor Nadzoru Budow-lanego (dalej też: GINB), na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Ko-deks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie decyzji Wojewody. Skarżący nie wykazał bowiem – mimo stosownego wezwania ze strony organu z 19 czerwca 2019 r. – istnienia inte-resu prawnego, zarówno w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: p.b.), który uzasadniałby żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu z 2 kwietnia 2012 r. Skarżący, na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a., złożył do GINB wnio-sek o ponowne rozpatrzenie sprawy. OTK ZU B/2024 Ts 191/21 poz. 37 2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z 16 września 2019 r. (znak: […]) wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z 1 sierpnia 2019 r. Skarga na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Admini-stracyjny w W. w wyroku z 6 maja 2020 r. (sygn. akt […]), podtrzymanym przez wyrok Na-czelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2021 r. (sygn. akt […]). W ocenie sądów obu instancji skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie wykazał legitymacji praw-nej, o której mowa w art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 p.b., do kwestionowania decyzji organu z 2 kwietnia 2012 r., dlatego odmowa wszczęcia postępowania przez GINB była prawidłowa. 2. Zdaniem skarżącego art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 p.b. naruszają art. 1, art. 2, art. 82 w związku z art. 5 oraz w związku z art. 6 ust. 1, a także art. 8 Konstytucji (petitum skargi), wydane w jego sprawie rozstrzygnięcia administracyjne naruszały przepisy art. 6, art. 7, art. 7b i art. 9 k.p.a. (s. 5-6 uzasadnienia skargi), a sądy administracyjne obu instancji „złamały w postępowaniu sądowo-administracyjnym zasadę rzetelności procesu sądowego lekceważąc wszystkie zarzuty Skarżącego zawarte w składanych przez niego pismach (kwe-stia podjęcia sprawy z urzędu, brak wezwania Skarżącego do wykazania jego interesu praw-nego) – tj. zasadę określoną w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.” (s. 8 uzasadnienia skargi). 3. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 15 lipca 2021 r. (którego odpis został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 5 sierpnia 2021 r.) skarżący – na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) – został wezwa-ny do usunięcia braku formalnego skargi konstytucyjnej przez doręczenie jednego odpisu skargi konstytucyjnej wraz z załącznikami. Skarżący wykonał powyższe zarządzenie pismem procesowym wniesionym do Try-bunału 11 sierpnia 2021 r. (data nadania). 4. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 września 2021 r. (którego odpis został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 11 października 2021 r.) skarżący – na podstawie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK – został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez udokumentowanie daty doręczenia skarżącemu wyroku Naczelnego Są-du Administracyjnego z 27 stycznia 2021 r. (sygn. akt […]), tj. poświadczonej za zgodność z oryginałem koperty wraz z monitoringiem przesyłki Poczty Polskiej lub potwierdzenia od-bioru przesyłki. We wniesionym do Trybunału 18 października 2021 r. (data nadania) piśmie proceso-wym skarżący przedłożył poświadczone za zgodność z oryginałem kopie: koperty listu pole-conego zwierającego odpis wyroku, wydruku z monitoringu Poczty Polskiej oraz poświad-czenia odbioru przesyłki pocztowej. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po-stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom. OTK ZU B/2024 Ts 191/21 poz. 37 3 2. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uczyniono: – art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) w brzmieniu: „Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”; – art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), który stanowi: „Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz wła-ściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu”. Jako wzorce kontroli skarżący powołał art. 1, art. 2, art. 82 w związku z art. 5 oraz w związku z art. 6 ust. 1, a także art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 3. W pierwszej kolejności należało zauważyć, że analiza argumentacji skarżącego prowadzi do wniosku, iż skarżący zakwestionował wprost wydane w jego sprawie rozstrzy-gnięcia organów administracji oraz orzeczenia sądów administracyjnych, czyli akty stosowa-nia prawa. Przekonują o tym wywody zawarte na s. 4-8 uzasadnienia skargi konstytucyjnej. W związku z powyższym należało przypomnieć, że w obowiązującym stanie praw-nym przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w trybie skargi konsty-tucyjnej nie są akty stosowania prawa, a sam Trybunał nie pełni funkcji kolejnej instancji od-woławczej (zob. np. postanowienia TK z: 15 grudnia 2009 r. i 19 października 2010 r., sygn. Ts 257/08, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 335 i 336 oraz 5 grudnia 2016 r., sygn. Ts 194/16, OTK ZU B/2017, poz. 32). Okoliczność ta – stanowiąca nieusuwalne uchybienie formalne – przekładała się na odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK. 4. W dalszej kolejności Trybunał zwrócił uwagę na nieprawidłowe powołanie przez skarżącego części konstytucyjnych wzorców kontroli. Artykuł 1 Konstytucji ma charakter ustrojowy i nie wynikają z niego żadne konstytu-cyjne prawa podmiotowe jednostki (zob. np. postanowienie TK z 4 czerwca 2012 r., sygn. Ts 71/11, OTK ZU nr 4/B/2012, poz. 369). W odniesieniu do art. 2 Konstytucji należało przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, iż przepis ten nie może stanowić „samo-dzielnego” wzorca kontroli konstytucyjności w postępowaniu wszczętym na podstawie skargi konstytucyjnej, ponieważ nie wynikają z niego wprost żadne konkretne prawa lub wolności. Dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności w trybie skargi konstytucyjnej podstawy po-szukiwać należy nie w ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, lecz w konkret-nych przepisach Konstytucji wyrażających określone wolności i prawa (por. m.in. wyrok peł-nego składu TK z 21 września 2011 r., sygn. SK 6/10, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 73). Skar-żący nie przedstawił zaś żadnych argumentów, które wskazywałyby za odstąpieniem w jego sprawie od dotychczasowego zapatrywania prawnego w przedmiocie art. 2 Konstytucji. Artykuł 5 Konstytucji nie stanowi źródła praw i wolności o charakterze podmioto-wym, gdyż – po pierwsze – stanowi regulację o charakterze ustrojowym, a po drugie – jego adresatem jest Państwo (tj. władze publiczne), nie zaś jednostka (por. np. postanowienie TK z 17 marca 2014 r., sygn. Ts 139/13, OTK ZU nr 3/B/2015, poz. 225). To samo dotyczy art. 6 ust. 1 ustawy zasadniczej (por. np. postanowienie TK z 6 września 2000 r., sygn. Ts 69/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 277). Odnośnie zaś do art. 8 Konstytucji Trybunał stwierdził m.in. w wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. SK 10/03 (OTK ZU nr 1/A/2004 poz. 2), że ani nie stanowi źródła wolności ani OTK ZU B/2024 Ts 191/21 poz. 37 4 konstytucyjnego prawa podmiotowego, ani nie może być powoływany jako „związkowy” wzorzec kontroli w sprawach skargowych. W świetle powyższego rozpoznanie merytoryczne analizowanej skargi konstytucyjnej w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 1, art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1 i art. 8 Konstytucji byłoby niedopuszczalne i w tej też części skardze należało odmówić nada-nia dalszego biegu na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK. 5. Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdził także, że analizowana skarga nie spełnia wymagań formalnych przewidzianych w art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, a mianowicie – nie zawiera uzasadnienia sformułowanych w jej petitum zarzutów niekonstytucyjności za-skarżonych przepisów z powołaniem argumentów i dowodów na ich poparcie. Argumentacja skarżącego – na co zwrócono uwagę w punkcie 3 tej części niniejszego uzasadnienia – skie-rowana była przeciw rozstrzygnięciom wydanym w jego sprawie oraz sposobowi, w jaki od-nośne organy administracyjne załatwiały wniosek skarżącego. Należy zauważyć, że skarżący nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjmuje istnienie prawa do kwestionowania decyzji organu administracyjnego w przedmiocie wyrażenia zgody na rozbiórkę dworca autobusowo-kolejowego za konstytucyjne prawo podmiotowe jednostki, którego ochrony można domagać się w trybie skargi konstytucyjnej. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji tylko wolności lub prawa o randze konstytucyjnej (przewidziane w przepisach ustawy zasadniczej), mogą być podstawą zarzutu w procedurze skargi konstytucyjnej. Skar-żący na s. 3 uzasadnienia skargi konstytucyjnej zacytował następujące przepisy Konstytucji: art. 82 (umiejscowiony w rozdziale II – „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywate-la”) oraz art. 1, art. 2, art. 5 , art. 6 ust. 1 i art. 8 (zamieszczone w rozdziale I – „Rzeczpospoli-ta”), jednakże nie podjął nawet próby konfrontacji przedmiotu zaskarżenia z powołanymi wzorcami kontroli, a w szczególności z art. 82, który jako jedyny formalnie mieścił się w ra-mach zakreślonych w art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej. Trybunał podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, że przesłanka odpowied-niego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie. Przytaczane w postępowaniu pisemnym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonują-ce, lecz zawsze muszą być argumentami „nadającymi się” do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. Merytoryczne rozpoznanie sprawy uzależnione jest nie tylko od precyzyjnego oznaczenia przez skarżącego wzorców konstytucyjnych, ale i zgodnej z orzecznictwem kon-stytucyjnym ich interpretacji oraz odpowiedniego (adekwatnego) przyporządkowania do przedmiotu kontroli. Dopóki skarżący (wnioskodawca, sąd pytający) nie powoła przekonują-cych motywów mających świadczyć o niezgodności kwestionowanego przepisu z odnośnymi normami Konstytucji, Trybunał musi uznawać je za zgodne z wzorcem kontroli. Skarga kon-stytucyjna, wniosek lub pytanie prawne, w których inicjator postępowania ograniczyłby się do wyrażenia przekonania o niezgodności przepisu z Konstytucją bądź wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości, nie może podlegać rozpoznaniu przez Trybunał. Należy jednocze-śnie podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany do zbadania wszystkich oko-liczności sprawy w celu jej wszechstronnego wyjaśnienia, nie będąc zarazem związanym wnioskami dowodowymi uczestników postępowania (art. 69 ust. 1 i 3 u.o.t.p.TK). Nie ozna-cza to jednak w żadnym wypadku przerzucenia – przez podmiot inicjujący postępowanie w sprawie – ciężaru dowodzenia na Trybunał. Powyższa reguła postępowania może bowiem znaleźć zastosowanie dopiero wówczas, gdy ten podmiot wykazał należytą staranność, speł-niając wszystkie wymagania wynikające z Konstytucji oraz u.o.t.p.TK (por. w szczególności: odnośnie do skarg konstytucyjnych – postanowienie TK z 8 października 2015 r., sygn. Ts 165/15, OTK ZU nr 6/B/2015, poz. 710; odnośnie do wniosków – postanowienie pełnego składu TK z 26 listopada 2019 r., sygn. K 5/16, OTK ZU A/2019, poz. 66; odnośnie do pytań prawnych – postanowienie TK z 17 lipca 2019 r., sygn. P 16/17, OTK ZU A/2019, poz. 44). OTK ZU B/2024 Ts 191/21 poz. 37 5 Z uwagi na to, że uzasadnienie skargi nie spełniało wymagań wynikających z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, zachodzi również przesłanka do odmowy nadania dalszego biegu skardze na podstawie art. art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK. W tym stanie rzeczy należało postanowić jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącemu przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na niniejsze postanowienie w terminie siedmiu dni od daty jego doręczenia.