Ts 191/21

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 15 marca 2024 r. Pozycja 38 POSTANOWIENIE z dnia 16 listopada 2023 r. Sygn. akt Ts 191/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Piotrowicz – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski – sprawozdawca Rafał Wojciechowski, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym, zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu-cyjnego z 23 czerwca 2022 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej J.Ł., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 24 czerwca 2021 r. (data nadania), J.Ł. (dalej: skarżący) – reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru – zarzucił niezgodność art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania ad-ministracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: pr.bud.) z art. 1, art. 2, art. 82 w związku z art. 5 oraz w związku z art. 6 ust. 1, a także art. 8 Konsty-tucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącego art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 pr.bud. naruszają art. 1, art. 2, art. 82 w związku z art. 5 oraz w związku z art. 6 ust. 1, a także art. 8 Konstytucji (petitum skargi), wydane w jego sprawie rozstrzygnięcia administracyjne naruszały przepisy art. 6, art. 7, art. 7b i art. 9 k.p.a. (s. 5-6 uzasadnienia skargi), a sądy administracyjne obu instancji „złamały w postępowaniu sądowo-administracyjnym zasadę rzetelności procesu sądowego lekceważąc wszystkie zarzuty Skarżącego zawarte w składanych przez niego pismach (kwe-stia podjęcia sprawy z urzędu, brak wezwania Skarżącego do wykazania jego interesu praw-nego) – tj. zasadę określoną w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.” (s. 8 uzasadnienia skargi). 2. Postanowieniem z 23 czerwca 2022 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. OTK ZU B/2024 Ts 191/21 poz. 38 2 W pierwszej kolejności Trybunał zwrócił uwagę, że analiza argumentacji skarżącego prowadziła do wniosku, iż skarżący zakwestionował wprost wydane w jego sprawie rozstrzy-gnięcia organów administracji oraz orzeczenia sądów administracyjnych, czyli akty stosowa-nia prawa, o czym przekonują wywody zawarte na s. 4-8 uzasadnienia skargi konstytucyjnej. Okoliczność ta – stanowiąca nieusuwalne uchybienie formalne – przekładała się na odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). W dalszej kolejności Trybunał zwrócił uwagę na nieprawidłowe powołanie przez skarżącego części konstytucyjnych wzorców kontroli. Stwierdził bowiem, że art. 1, art. 5 i art. 6 ust. 1 Konstytucji są normami o charakterze ustrojowym, z których nie wynikają żadne konstytucyjne prawa podmiotowe jednostki. W odniesieniu do art. 2 Trybunał zwrócił uwagę, że skarżący nie przedstawił żadnych argumentów, które wskazywałyby za uczynieniem tego przepisu „samodzielnym” wzorcem kontroli, zaś wskazany przez skarżącego art. 8 nie stano-wi źródła wolności ani konstytucyjnego prawa podmiotowego, ani nie może być powoływany jako „związkowy” wzorzec kontroli w sprawach skargowych. Oznaczało to, że rozpoznanie merytoryczne analizowanej skargi konstytucyjnej w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 1, art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1 i art. 8 Konstytucji byłoby niedopuszczalne i w tej też części skardze należało odmówić nadania dalszego biegu na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK. Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdził także, że analizowana skarga nie spełniała wymagań formalnych przewidzianych w art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, a mianowi-cie – nie zawierała uzasadnienia sformułowanych w jej petitum zarzutów niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów z powołaniem argumentów i dowodów na ich poparcie. Argumenta-cja skarżącego skierowana była przeciw rozstrzygnięciom wydanym w jego sprawie oraz spo-sobowi, w jaki odnośne organy administracyjne załatwiały wniosek skarżącego. Trybunał zwrócił też uwagę, że skarżący nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjmuje istnienie prawa do kwestionowania decyzji organu administracyjnego w przedmiocie wyrażenia zgody na roz-biórkę dworca autobusowo-kolejowego za konstytucyjne prawo podmiotowe jednostki, któ-rego ochrony można domagać się w trybie skargi konstytucyjnej. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji tylko wolności lub prawa o randze konstytucyjnej (przewidziane w przepisach ustawy zasadniczej), mogą być podstawą zarzutu w procedurze skargi konstytucyjnej. Skar-żący na s. 3 uzasadnienia skargi konstytucyjnej zacytował następujące przepisy Konstytucji: art. 82 (umiejscowiony w rozdziale II – „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywate-la”) oraz art. 1, art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1 i art. 8 (zamieszczone w rozdziale I – „Rzeczpospoli-ta”), jednakże nie podjął nawet próby konfrontacji przedmiotu zaskarżenia z powołanymi wzorcami kontroli, a w szczególności z art. 82, który jako jedyny formalnie mieścił się w ra-mach zakreślonych w art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej. Okoliczność, że uzasadnienie skargi nie spełniało wymagań wynikających z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, przekładała się także na odmowę nadania dalszego biegu skardze na podstawie art. art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK. Odpis powyższego postanowienia wraz z uzasadnieniem został doręczony pełnomoc-nikowi skarżącego 14 lipca 2022 r. 3. W sporządzonym przez pełnomocnika piśmie procesowym, wniesionym do Trybu-nału Konstytucyjnego 21 lipca 2022 r. (data nadania), skarżący złożył zażalenie na postano-wienie z 23 czerwca 2022 r., w którym zarzucił Trybunałowi naruszenie: – art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK „poprzez jego zastosowanie i odmowę nadania dalsze-go biegu skardze konstytucyjnej pomimo niedokonania przez Trybunał oceny istoty zarzutów zawartych w skardze”; OTK ZU B/2024 Ts 191/21 poz. 38 3 – art. 79 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK „poprzez jego zastosowanie, a tym samym niewłaściwe przyjęcie przez Trybunał, iż uzasadnienie skargi konstytucyjnej nie spełnia wymagań wynikających z przedmiotowego przepisu”; – art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK „poprzez jego niezastosowanie i brak nadania skardze kon-stytucyjnej biegu, pomimo istnienia przesłanek do nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu”. Skarżący wniósł „o uwzględnienie wnoszonego zażalenia, a tym samym zmianę za-skarżonego [p]ostanowienia Trybunału, a więc o zastosowanie art. 61 ust. 8 u.o.t.p.TK i na-danie dalszego biegu skardze konstytucyjnej oraz o rozpoznanie skargi konstytucyjnej na roz-prawie”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po-stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarżącemu przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie Trybu-nału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym, badając w szcze-gólności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdzono istnienie przesłanek od-mowy nadania skardze dalszego biegu (art. 37 ust. 1 pkt 4 lit. c w związku z art. 61 ust. 7 u.o.t.p.TK). 2. Odnosząc się łącznie do sformułowanych w petitum zażalenia zarzutów skarżącego, Trybunał w obecnym składzie zwraca uwagę, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kon-stytucyjna w istocie nie dotyczyła problemu konstytucyjności art. 28 ustawy z dnia 14 czerw-ca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: pr.bud.), lecz skupiała się na krytyce wydanych wobec skarżącego postanowień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz wyroków Woje-wódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dowodzi tego bezsprzecznie cała treść skargi, na którą złożyły się: petitum (s. 1), przedstawienie stanu faktycznego (s. 2-3), zacytowanie brzmienia powołanych konstytucyjnych wzorców kontroli (s. 3) oraz – przede wszystkim – wywody skierowane wprost przeciw rozstrzygnięciom admi-nistracyjnym oraz sądowoadministracyjnym (s. 3 oraz s. 4-8), które należy w tym miejscu przytoczyć in extenso: – „Skarżący nie może zgodzić się z zapadłym rozstrzygnięciem” (s. 3); – „W toku sprawy organ administracyjny nie żądał od Skarżącego wykazania jego in-teresu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę zabytku, jakim był budynek Dworca […]. Ostatecznie wobec uznania, iż Skarżący nie posiada takiego interesu, odmówiono wszczęcia postępowania” (s. 4); – „Stanowisko organu administracyjnego jest nieprawidłowe, a co istotne w niniejszej sprawie narusza prawa, obowiązki i wolności Skarżącego zagwarantowane mu przez ustawę zasadniczą – Konstytucję RP” (s. 4); – „Działanie organu administracyjnego polegające na odmowie wszczęcia postępowa-nia zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której unicestwiono jeden z zabytków […], było niezgodne z zasadami wyrażonymi w art. 6, art. 7 i art. 7b k.p.a. oraz przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), zgodnie z którym «organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. OTK ZU B/2024 Ts 191/21 poz. 38 4 Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek»” (s. 5); – „W kontekście naruszenia art. 6, art. 7 i art. 7b k.p.a. należy zwrócić uwagę na nie-kompletną dokumentację akt sprawy, brak tekstu Porozumienia Prezydenta Miasta […] i Wo-jewody z 30 grudnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. […]), a także brak wskazania artykułu tegoż Porozumienia, mającego być podstawą wydania przedmiotowej decyzji Wojewody […] z 2 kwietnia 2021 r., nr 100/12” (s. 5); – „Podnoszę, iż organ zaniechał swojego obowiązku informacyjnego, nie poinformo-wał Skarżącego o materialnoprawnych podstawach jego uprawnień” (s. 6); – „W efekcie popełnionych [przez organ administracyjny] błędów Skarżącego potrak-towano jako osobę nieuprawnioną do zainicjowania postępowania i na mocy art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono jego wszczęcia, co stało się decyzją ostateczną” (s. 6); – „Uznanie przez organ administracyjny, iż Skarżący nie posiada żadnego interesu prawnego w żądaniu unieważnienia decyzji dotyczącej rozbiórki zabytku, narusza wskazane powyżej [tj. zacytowane na s. 3 skargi art. 1, art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8 i art. 82 Konsty-tucji – przyp. TK] wolności (prawa, obowiązki) Skarżącego” (s. 6); – „W związku z postępowaniem administracyjnym leżącym u podstaw przedmiotowej skargi konstytucyjnej, naruszone zostały prawa i obowiązki Skarżącego w postaci właśnie obowiązku dbałości o dobro wspólne” (s. 7); – „Podnoszę ponadto, iż interes prawny, którego Skarżącemu odmówiono, wynika właśnie z przytoczonych powyżej przepisów Konstytucji RP. Organ administracyjny powi-nien – stosując na podstawie art. 8 Konstytucji wprost w/w przepisy [tj. art. 1, art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1 i art. 82 Konstytucji – przyp. TK] – dojść do wniosku, iż J.Ł. posiada legitymację oraz przymiot strony w zainicjowanym przez niego postępowaniu” (s. 7); – „Wskazuję, iż badanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (rozbiórkę), nie powinno obejmować wyłącznie analizy art. 28 ust. 2 pr.bud., ale także powinno dotyczyć badania prze-słanek z art. 28 k.p.a., czego organ administracyjny zaniechał” (s. 7); – „Wskazuję ponadto, że Sądy obu instancji (WSA w W. i NSA) złamały w postępo-waniu sądowo-administracyjnym zasadę rzetelności procesu sądowego lekceważąc wszystkie zarzuty Skarżącego zawarte w składanych przez niego pismach (kwestia podjęcia sprawy z urzędu, brak wezwania Skarżącego do wykazania jego interesu prawnego) – tj. zasadę okre-śloną w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzo-nej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.” (s. 8). Nie budzi zatem wątpliwości, że – już choćby przez skierowanie zarzutów wobec wy-danych w sprawie skarżącego rozstrzygnięć, a nie ich podstawy prawnej – uzasadnienie skar-gi konstytucyjnej nie spełniało wymogu określonego w art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK. Należy ponadto przypomnieć, że w świetle obowiązującej Konstytucji nie leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego kontrola decyzji administracyjnych lub orzeczeń sądowych w sprawach in-dywidualnych (zob. m.in. postanowienie TK z 14 lipca 2021 r., sygn. SK 15/21, OTK ZU A/2021, poz. 46); skarżący za pomocą instytucji skargi konstytucyjnej nie może kwestiono-wać rozstrzygnięć wydanych w jego sprawie, a taki właśnie zdaje się mieć cel. Obszerna część uzasadnienia rozpatrywanej skargi konstytucyjnej odnosi się stricte do sfery stosowania prawa, nie zaś do sfery prawa, zupełnie tak, jakby skarżący zamierzał najpierw przekonać Trybunał do swojej racji o posiadaniu legitymacji do wszczęcia postępowania administracyj-nego przed organem nadzoru budowlanego i niejako uprzednio przesądzić o wadliwości in-dywidualnego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia tego postępowania. Zwrócić także należy uwagę, że powołane przez skarżącego wzorce kontroli w postaci art. 1, art. 5, art. 6 ust. 1 i art. 8 Konstytucji nie mieściły się w hipotezie art. 79 ust. 1 ustawy OTK ZU B/2024 Ts 191/21 poz. 38 5 zasadniczej (verba legis: „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie któ-rego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub pra-wach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”), co zostało prawidłowo wyja-śnione przez Trybunał w postanowieniu z 23 czerwca 2022 r. Natomiast w odniesieniu do art. 2 Konstytucji skarżący nie przedstawił żadnych argumentów, które przemawiałyby za dopuszczeniem tego przepisu jako wzorca „samodzielnego” w niniejszej sprawie, a jedyny wzorzec, co do którego możliwe byłoby procedowanie (czyli art. 82 Konstytucji), nie został poparty jakąkolwiek argumentacją prawną, która wskazywałaby na jego naruszenie przez art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 pr.bud. W tym miejscu należy przypomnieć, że w wyroku z 7 czerwca 2022 r., sygn. SK 68/19 (OTK ZU A/2022, poz. 34) Trybunał Konstytucyjny – rekapitulując dotychczasowe orzecznictwo – wyjaśnił, iż „o dopuszczalności orzekania merytorycznego w sprawie zaini-cjowanej skargą konstytucyjną nie decyduje objętość jej uzasadnienia, lecz zasadność (traf-ność) poruszonego przez skarżącego problemu; Trybunał Konstytucyjny jest zaś obowiązany samodzielnie uzasadnić określone rozstrzygnięcie, nie ograniczając się do weryfikacji stano-wisk uczestników postępowania, co wynika z niekwestionowanej na gruncie naszej kultury prawnej zasady iura novit curia oraz normy wyrażonej w art. 69 ust. 1 uotpTK, nakazującej Trybunałowi w toku postępowania zbadać wszystkie istotne okoliczności w celu wszech-stronnego wyjaśnienia sprawy (tak wyrok TK z 15 grudnia 2020 r., sygn. SK 12/20 [OTK ZU A/2021, poz. 2]). Reguła ta może jednak znaleźć zastosowanie dopiero wówczas, gdy pod-miot wnoszący skargę konstytucyjną wykazał należytą staranność, spełniając wszystkie wy-magania wynikające z Konstytucji oraz uotpTK (por. m.in. postanowienie TK z 17 czerwca 2020 r., sygn. Ts 54/19, OTK ZU B/2020, poz. 255). Stosownie bowiem do art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 uotpTK prawidłowe wykonanie przez skarżącego obowiązku przedstawienia, jakie konsty-tucyjne prawa lub wolności (i w jaki sposób) zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej, polegać musi nie tylko na wskazaniu (numerycz-nym) postanowień Konstytucji i zasad z nich wyprowadzanych, z którymi – zdaniem skarżą-cego – niezgodne są kwestionowane przepisy, ale również na przedstawieniu treści prawa lub wolności, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez normodawcę. Powinna temu towarzyszyć stosowna argumentacja prawna. Z powyższego obowiązku nie może zwol-nić skarżącego, działający niejako z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 67 ust. 1 uotpTK – orzekając jest związany granicami skargi konstytucyjnej. W konsekwencji poprzestanie przez skarżącego na lakonicznym lub zdawkowym postawieniu zarzutu albo na całkowitym nieuzasadnieniu sformułowanych zarzutów stanowi niewykona-nie dyspozycji ustawowej – art. 53 ust. 1 pkt 3 uotpTK, co skutkuje umorzeniem postępowa-nia na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK (por. np. wyrok TK z 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15, OTK ZU A/2018, poz. 11)”. 3. Podsumowując, zaskarżone postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerw-ca 2022 r. należało uznać za prawidłowe. Odmowa nadania dalszego biegu skardze konstytu-cyjnej na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 i 3 u.o.t.p.TK była bowiem w pełni uzasadniona. Z tych wszystkich powodów postanowiono jak w sentencji.