Ts 193/17

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 20 kwietnia 2023 r. Pozycja 113 POSTANOWIENIE z dnia 29 listopada 2017 r. Sygn. akt Ts 193/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Stowarzyszenia […] w sprawie zgodności: art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed są-dami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) z art. 45 ust. 1 w zw. z art 2, art. 12 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 9 października 2017 r. (data nadania) Stowarzyszenie […] (dalej: skarżący, stowarzyszenie) zakwestionowa-ło zgodność art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed są-dami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w ja-kim wyłącza udział organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych innych niż stanowiące następstwo postępowań administracyjnych wskazanych w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 12 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skargę wniesiono w związku z następującą sprawą. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 stycznia 2017 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 19 grudnia 2016 r. (nr 209/16) w sprawie uchwalenia planu gospodarki odpadami dla województwa mazowieckiego 2022. Województwo Mazo-wieckie wniosło na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stowarzyszenie złożyło do sądu wniosek o dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu zainicjowanym skargą Wojewódz-twa. Postanowieniem z dnia 15 maja 2017 r. (sygn. akt […]) Wojewódzki Sąd Administracyj-ny w Warszawie odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w sprawie. Następnie Na-czelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 września 2017 r. (sygn. akt […]) odda-lił zażalenie stowarzyszenia na postanowienie sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia sąd stwierdził, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych „z innego OTK ZU B/2023 Ts 193/17 poz. 113 2 rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać przesłanki jej dopuszczalności, które zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytu-cji, a doprecyzowane w przepisach ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK). 2. Zgodnie z tymi regulacjami skarga powinna spełniać wymogi przewidziane dla pi-sma procesowego, a nadto zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatyw-nego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wol-nościach lub prawach albo o obowiązkach wynikających z Konstytucji i wobec którego skar-żący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone, a także uza-sadnienie wraz z dokładnym opisem stanu faktycznego. Zarzuty sformułowane w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza koniecz-ność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzor-ców konstytucyjnych wyrażających prawa podmiotowe przysługujące osobom fizycznym bądź prawnym i – przez porównanie treści wynikających z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodności. 3. W ocenie Trybunału rozpatrywana skarga konstytucyjna warunków powyższych nie spełnia. 4. Kwestionowany przez stowarzyszenie przepis stanowi: „udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administra-cyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy za-kresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie”. Zda-niem skarżącego przepis ten jest niezgodny z Konstytucją, gdyż a priori wyłącza udział orga-nizacji społecznych w pewnych rodzajach postępowań sądowoadministracyjnych niebędących sprawami indywidualnymi, pomimo zbieżności przedmiotu postępowań z celami statutowymi organizacji i pomimo potrzeby ochrony w nich interesu społecznego i interesów zbiorowych. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu przede wszystkim należy podkreślić, że stowarzyszenie nie wskazało sposobu naruszenia przysługujących mu praw podmiotowych, które doznać miały naruszenia w wyniku odmowy dopuszczenia go do udziału w postępowa-niu sądowym. Wskazane przez stowarzyszenie prawo podmiotowe do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytu-cji) wielokrotnie było przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał zwracał uwagę na to, że na treść tego prawa składają się zasadniczo trzy elementy: prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); prawo do odpowiedniego ukształtowania proce-dury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; a także prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. wyroki TK z: 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143; 20 września 2006 r., SK 63/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108; 4 marca 2008 r., SK 3/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 25). OTK ZU B/2023 Ts 193/17 poz. 113 3 Trybunał stwierdził również, że zakres przedmiotowy prawa do sądu został wyzna-czony przez konstytucyjne pojęcie sprawy. W wyroku z dnia 27 maja 2008 r. (SK 57/06; OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 63) Trybunał Konstytucyjny uznał, że konstytucyjna treść norma-tywna pojęcia prawnego „rozpatrzenie sprawy”, zamieszczonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, obejmuje rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach jakiegoś podmiotu, na podstawie norm prawnych wynikających z obowiązujących przepisów prawnych. Istotą „rozpatrzenia sprawy” jest prawna kwalifikacja konkretnego stanu faktycznego, zawarta w wydanej normie konkret-nej i indywidualnej, skierowanej do określonego podmiotu, z której to normy wynikają okre-ślone skutki prawne, tzn. konkretne uprawnienia lub obowiązki. Przyjęcie takich założeń prowadzi do wniosku, że „sprawa” w ujęciu art. 45 ust. 1 Konstytucji to określone zadanie sądu polegające na prawnej kwalifikacji konkretnego stanu faktycznego, służącej rozstrzy-gnięciu o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu (adresata). W ocenie Trybunału skarżący nie wykazał, by w analizowanej sprawie doszło do na-ruszenia prawa do sądu, gdyż sądy administracyjne nie rozstrzygały ani o prawach, ani o ob-owiązkach stowarzyszenia, tak w znaczeniu materialnoprawnym, jak i procesowym, z wyjąt-kiem prawa do udziału w postępowaniu. Jednakże w odniesieniu do tego prawa skarżący sko-rzystał z przysługującego mu dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Zdaniem Trybunału skarżący nie wyjaśnił, który z elementów prawa do sądu został w jego przypadku naruszony. Niedopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu nie przełożyło się na zakres upraw-nień stron postępowania, prawa do wysłuchania, prawa do korzystania z uprawnień proceso-wych czy prawa do uzyskania przez nie orzeczenia sądowego. Przywołane przez skarżącego argumenty dotyczące urzeczywistnienia społeczeństwa obywatelskiego nie mają natomiast związku z przysługującym mu prawem do sądu. Mając na uwadze powyższe Trybunał uznał, że skarga nie spełnia przesłanki określo-nej w art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK, co skutkuje odmową nadania jej dalszego biegu. 5. Podniesiony w skardze problem konstytucyjny odnosi się, zdaniem Trybunału, do zagadnienia funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Potwierdza to także sam skarżący, gdy stwierdza, że „udział czynnika społecznego może być jedynie korzystny z punktu widze-nia dobra (...) postępowania”. To sformułowanie pozwala przyjąć, że skarżący wniósł skargę konstytucyjną w celu realizacji interesu ogólnego. Skarga konstytucyjna służy jednak ochronie praw podmiotowych jednostki; jej celem nie jest zainicjowanie oceny ustrojowych założeń funkcjonowania orga-nów wymiaru sprawiedliwości. Warunkiem rozpoznania skargi jest istnienie osobistego (su-biektywnego) i aktualnego interesu prawnego skarżącego w merytorycznym rozstrzygnięciu skargi. W polskim systemie prawnym skarga konstytucyjna nie jest więc actio popularis. Rozstrzygnięcie Trybunału, zainicjowane wniesieniem skargi konstytucyjnej, choć wywiera skutki erga omnes, to jednak musi dotyczyć podmiotu, który postępowanie zainicjował. Oznacza to, że w jego sprawie musi dojść, w przypadku zasadnego i skutecznego podważenia kwestionowanego przepisu, do faktycznej ochrony konstytucyjnych praw lub wolności, jak stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji (zob. postanowienie TK z 21 września 2006 r., SK 10/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 117). 6. Trybunał zwraca uwagę również na to, że niewłaściwe jest zaliczenie do wzorców kontroli przepisów Konstytucji niebędących źródłem praw podmiotowych (art. 2 i art. 12 Konstytucji). 6.1. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału ukształtowany został pogląd, że wynikające z art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwo-ści społecznej mogą zostać wyjątkowo przyjęte za samoistny konstytucyjny wzorzec kontroli OTK ZU B/2023 Ts 193/17 poz. 113 4 kwestionowanego przepisu, jednakże tylko gdy „skarżący wskaże wynikające z tych zasad konkretne prawa lub wolności mające postać normatywnych praw podmiotowych. Norma-tywne prawa podmiotowe muszą precyzyjnie określać zarówno ich adresata, jak i jego sytua-cję prawną powiązaną z możnością wyboru sposobu zachowania się” (zob. orzeczenia TK z dnia 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). W związku z powyższym art. 2 Konstytucji nie może być samodzielnym wzorcem kontroli skargi konstytucyjnej. 6.2. Ustosunkowując się do zarzutu niezgodności art. 33 § 2 p.p.s.a. z art. 12 Konsty-tucji, Trybunał przypomina, że podstawą do formułowania konstytucyjnych wolności i praw, których naruszenie uprawnia do złożenia skargi konstytucyjnej, są postanowienia rozdziału II Konstytucji. W interpretacji przepisów zawartych w tym rozdziale mogą być pomocne zasady ogólne, np. wynikająca z art. 12 Konstytucji zasada, która chroni wolność tworzenia i działa-nia organizacji społecznych od strony instytucjonalnej (por. wyrok TK z 24 lutego 2004 r., K 54/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 10). Zasady te nie mogą jednak stanowić samoistnej podstawy skargi konstytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych przepisach Konstytucji statuujących określone prawo lub wolność (por. wyrok TK z dnia 28 października 2010 r., SK 19/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 83 oraz postanowienie TK z dnia 24 paździer-nika 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W analizowanej sprawie przepisem takim jest art. 58 Konstytucji, który reguluje wolność zrzeszania się (a w konsekwencji także wolność działania zrzeszeń), jednak stowarzyszenie nie przywołało tego przepisu jako wzorca kontroli kwestionowanego przepisu (por. postanowienie TK z dnia 13 grudnia 2011 r., Ts 151/11, OTK ZU nr 1/B/2012, poz. 140). Dlatego też Trybunał uznał, że stowarzyszenie nieprawidłowo uczyniło art. 12 Konstytucji wzorcem kontroli w tej sprawie. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.