Ts 2/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 21 kwietnia 2016 r. Pozycja 321 POSTANOWIENIE z dnia 19 stycznia 2016 r. Sygn. akt Ts 2/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Wróbel, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej W.J. w sprawie zgodności: art. 50a i art. 50b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748, ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-skiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 2 stycznia 2015 r. W.J. (dalej: skarżący) wystąpił o zbadanie zgodności art. 50a i art. 50b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 i art. 67 ust. 1 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycz-nym. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. z września 2011 r. skarżącemu odmó-wiono prawa do emerytury górniczej. Wyrokiem z maja 2012 r. Sąd Okręgowy w K. zmienił tę decyzję i przyznał skarżącemu emeryturę górniczą od 1 maja 2011 r., zaś wyrokiem z kwietnia 2013 r. Sąd Apelacyjny w K. oddalił wniesioną przez organ rentowy apelację od powyższego rozstrzygnięcia. W wyniku tego postępowania skarżącemu ustalono emeryturę górniczą (decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. z czerwca 2013 r.). Organ rentowy wniósł jednak skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego, który uchylił wyrok Sądu Apelacyjne-go w K. z kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania (wy-rok z kwietnia 2014 r.). Wyrokiem z września 2014 r., Sąd Apelacyjny w K. zmienił wyrok Sądu Okręgowego w K. z maja 2012 r. i oddalił odwołanie skarżącego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. z września 2011 r. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone skar-żącemu 1 października 2014 r. Skarżący stwierdził, że zakwestionowane przepisy w zakresie, w jakim nie pozwalają na zaliczenie do okresów pracy górniczej okresów niezdolności do pracy z tytułu wypadku przy pracy lub z tytułu choroby zawodowej, za które wypłacone zostało wynagrodzenie lub OTK ZU B/2016 Ts 2/15 poz. 321 2 zasiłek chorobowy albo świadczenie rehabilitacyjne, naruszają ochronę praw nabytych i ich ekspektatyw, zasadę równości oraz prawo do zabezpieczenia społecznego. Podkreślił, że cel zakwestionowanych przepisów, ich brzmienie, wykładnia historyczna oraz porównanie z tre-ścią art. 50e ustawy o emeryturach i rentach z FUS wskazują, iż przy ustalaniu prawa do eme-rytury górniczej powinny być uwzględniane również okresy wymienione w art. 50e ust. 2 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (a więc okresy niezdolności do pracy z tytułu wypadku przy pracy lub z tytułu choroby zawodowej, za które zostało wypłacone odpowied-nie świadczenie). Zdaniem skarżącego niewprowadzenie wyraźnych przepisów przewidują-cych uwzględnianie tych okresów prowadzi do naruszenia zasady ochrony praw nabytych oraz ekspektatyw słusznego nabycia praw. Skarżący mógł bowiem – w oparciu o brzmienie art. 50a i art. 50b ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz o przepisy obowiązujące do 31 grudnia 2006 r. – oczekiwać, że okres niezdolności do pracy z tytułu wypadku przy pracy lub z tytułu choroby zawodowej zostanie wliczony do okresu pracy górniczej wymaga-nego do uzyskania emerytury górniczej. Skarżący również zarzucił, że wbrew intencji usta-wodawcy obecne brzmienie zakwestionowanych przepisów doprowadziło do zróżnicowania sytuacji osób nabywających prawo do emerytury górniczej na obecnych zasadach oraz osób, które nabyły je wcześniej. W przekonaniu skarżącego narusza to konstytucyjną zasadę rów-ności. Naruszenie art. 64 Konstytucji skarżący upatruje natomiast w tym, że zakwestionowane przepisy mogą doprowadzić do sytuacji, w której osobom ubiegającym się o emeryturę górni-czą świadczenie to zostanie przyznane, a następnie – wskutek rozbieżności w wykładni wa-dliwie skonstruowanych przepisów dokonywanej przez poszczególne sądy – odebrane, co skutkuje koniecznością zwrotu wypłaconej już kwoty. Skarżący zaznaczył, że może to pocią-gać za sobą poważne skutki finansowe i wiąże się z naruszeniem zasady sprawiedliwości spo-łecznej. Ponadto wskazał, że zakwestionowane przepisy naruszają prawo do przyznania mu zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego, gdyż bezpośrednio przekła-dają się na nieprzyznanie mu emerytury górniczej. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 10 września 2015 r. pełnomoc-nik skarżącego został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez: doręczenie odpisów decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. z września 2011 r. i uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z 24 kwietnia 2013 r. wraz z 4 kopiami oraz dokładne określenie sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego, wyra-żonych w art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji przez zaskarżone przepisy art. 50a i art. 50b ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Pełnomocnik skarżącego ustosunkował się do powyższego zarządzenia w piśmie z 12 października 2015 r. Przesłał odpisy odpowiednich dokumentów oraz wyjaśnił, że skar-żący wiąże zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji z okolicznością, iż z porównania zakwestio-nowanych przepisów z poprzednio obowiązującą regulacją wynika, że możliwość zaliczenia do okresu pracy górniczej okresu niezdolności do pracy z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej powinna być traktowana jako prawo nabyte skarżącego. Naruszenie zasady równości skarżący upatruje w tym, że osoby, które nabyły prawo do emerytury górni-czej na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, są traktowane bardziej korzystnie niż osoby, które wnioskowały o przyznanie takiej emerytury po wejściu w życie zaskarżonych przepisów. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że zgodnie z art. 50e ustawy o emeryturach i rentach z FUS okres niezdolności do pracy z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej jest uwzględniany przy ustalaniu prawa do emerytury bez względu na wiek osobom, które stale i w pełnym wymiarze czasu pracy wykonywały pracę pod ziemią przez okres wynoszący co najmniej 25 lat. Jego nieuwzględnianie przy obliczaniu okresu pra-cy górniczej, o której mowa w art. 50a ustawy o emeryturach i rentach z FUS, stawia więc osoby ubiegające się o świadczenie na podstawie tego przepisu w gorszej sytuacji niż osoby uzyskujące prawo do emerytury górniczej w oparciu o art. 50e tej ustawy. Pełnomocnik skar- OTK ZU B/2016 Ts 2/15 poz. 321 3 żącego zarzucił również, że zaskarżone przepisy wpływają bezpośrednio na sytuację mająt-kową skarżącego, pobierającego obecnie rentę z tytułu niezdolności do pracy, która jest znacznie niższa niż emerytura górnicza, która byłaby mu przyznana, gdyby do jego stażu pra-cy górniczej zaliczono okres pobierania zasiłku chorobowego w związku z wypadkiem przy pracy. Tym samym regulacje te naruszają – zdaniem skarżącego – art. 64 Konstytucji. Ponad-to pełnomocnik stwierdził, że skarżący został pozbawiony prawa do zabezpieczenia społecz-nego (art. 67 ust. 1 Konstytucji), gdyż odebrano mu słusznie nabyte uprawnienie do traktowa-nia okresu niezdolności do pracy wynikającej z wypadku przy pracy na równi z pracą górni-czą. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 138 w związku z art. 139 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) z dniem 30 sierpnia 2015 r. utraciła moc ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konsty-tucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy w postępowaniu przed Trybunałem w zakresie dotyczącym wstępnego rozpo-znania stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy ustawy o TK z 1997 r. Rozpatrywa-na skarga konstytucyjna została wniesiona przed dniem wejścia w życie ustawy o TK z 2015 r., dlatego do jej wstępnej kontroli zastosowanie mają przepisy ustawy o TK z 1997 r. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zo-stały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony wolności i praw, precyzuje ustawa o TK z 1997 r. W świetle powyż-szych unormowań konstytucyjnych i ustawowych nie ulega wątpliwości, że warunkiem zło-żenia skargi konstytucyjnej nie jest każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyra-żonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. Skarga konsty-tucyjna musi zatem zawierać zarówno wskazanie konstytucyjnych wolności lub praw, które zostały naruszone, jak i określenie sposobu ich naruszenia (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z 1997 r.). Niespełnienie tego wymogu, podobnie jak oczywista bezzasadność skargi konsty-tucyjnej, skutkuje odmową nadania jej dalszego biegu. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny przypomina, że ani art. 2, ani art. 32 ust. 1 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli przepisów zakwestio-nowanych w skardze konstytucyjnej. Nie zawierają bowiem gwarancji konstytucyjnych wol-ności lub praw, których ochronie – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji – służy skarga. W odniesieniu do art. 2 Konstytucji Trybunał zauważa, że skarżący, wskazawszy ten przepis jako wzorzec kontroli zaskarżonej regulacji, powołał się na zasadę ochrony praw na-bytych oraz ekspektatyw nabycia praw. W swoim orzecznictwie Trybunał wielokrotnie wska-zywał, że tak sformułowany zarzut nie może być przedmiotem rozpoznania w procedurze skargowej. Zasada demokratycznego państwa prawnego, z której wynikają bardziej szczegó-łowe zasady ustrojowe, nie ma bowiem charakteru konstytucyjnej wolności lub prawa pod-miotowego, których naruszenie może być przedmiotem skargi konstytucyjnej (zob. np. posta-nowienia TK z 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53 oraz 15 grudnia 2009 r., Ts 5/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 13, a także wyrok TK z 3 kwietnia 2006 r., SK 46/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 39). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wynikające z art. 2 Konstytucji zasady mogą być w postępowaniu skargowym jedynie pomocniczym wzorcem OTK ZU B/2016 Ts 2/15 poz. 321 4 kontroli, pod warunkiem jednoczesnego wskazania innej naruszonej normy konstytucyjnej statuującej wolność lub prawo (zob. wyrok TK z 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40). Zarzut niezgodności z tymi zasadami mógłby być więc rozpatrywany wyłącznie w ramach oceny sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw (zob. posta-nowienie TK z 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53 oraz wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2). Podobnie samodzielnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie nie może być art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jak bowiem stwierdził Trybunał w sprawie o sygn. SK 10/01, wynikające z tego przepisu prawo do równego traktowania ma „charakter niejako prawa »drugiego stop-nia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samo-istnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi kon-stytucyjnej” (postanowienie TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Artykuł 32 ust. 1 Konstytucji, podobnie jak art. 2 Konstytucji, można więc wska-zać jako wzorzec kontroli w postępowaniu skargowym tylko wówczas, gdy odniesie się go do treści innych norm konstytucyjnych chroniących poszczególne wolności i prawa naruszone przez regulację kwestionowaną w skardze konstytucyjnej (zob. np. postanowienie TK z 13 marca 2002 r., Ts 108/01, OTK ZU nr 2/B/2002, poz. 138 i cytowane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie skarżący wskazał jednak art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji jako samodzielne wzorce kontroli zakwestionowanego przepisu i nie powiązał ich z zarzutem na-ruszenia pozostałych przepisów Konstytucji wskazanych w skardze. Tym samym w zakresie badania zgodności art. 50a i art. 50b ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji skardze konstytucyjnej należało odmówić nadania dalszego biegu na pod-stawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z 1997 r. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nawet gdyby uznać – jak zdaje się wskazywać skarżący w piśmie wniesionym w celu usunięcia braków formalnych skargi kon-stytucyjnej – że zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji został przez skarżącego powiązany z za-rzutem naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji, to i tak należałoby odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Skarżący, odnosząc się do tego przepisu, powołuje się bowiem na prawo do uzyskania świadczenia w ramach systemu emerytur górniczych. Jak jednak wy-nika z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, prawo to nie wchodzi w zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji. W postanowieniu z 15 grudnia 2009 r. Trybunał zauważył, że „[t]reścią prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowanie obywatelowi odpowiedniego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności zarobkowania spowodowanej niezdolnością do pracy (zob. wyroki TK z: 12 lutego 2008 r., SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3; 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15; 11 grudnia 2006 r., SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170; por. również L. Garlicki, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Wydawnic-two Sejmowe 1999-2007, teza 7 do art. 67). Prawo to było wielokrotnie przedmiotem rozwa-żań Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem art. 67 ust. 1 Kon-stytucji stanowi podstawę do rozróżnienia: (1) minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który to zakres ustawodaw-ca ma zagwarantować oraz (2) sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa (wyroki TK z: 29 kwietnia 2008 r., P 38/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46; 11 grudnia 2006 r., SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006; 1 kwietnia 2008 r., SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40; 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU 2/A/2006, poz. 15). Zakres ochrony konstytucyjnej dotyczy zatem »mi- OTK ZU B/2016 Ts 2/15 poz. 321 5 nimalnego standardu wymagań« (tak też TK w wyroku z 24 października 2005 r., P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102)” (Ts 118/09, OTK ZU nr 1/B/2010 poz. 56). Standard ten jest wyznaczany przez powszechny system emerytalno-rentowy, nie zaś systemy bardziej preferencyjne, takie jak świadczenia w ramach systemu emerytur „mundurowych” lub górni-czych (zob. wyroki TK z 12 lutego 2008 r., SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3 oraz 29 kwietnia 2008 r., P 38/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46; a także postanowienia z 15 grudnia 2009 r., Ts 118/09, OTK ZU nr 1/B/2010 poz. 56 oraz 12 czerwca 2013 r., Ts 233/11, OTK ZU nr 4/B/2013, poz. 337). Skarżący nie może więc skutecznie powoływać się na prawo do zabezpieczenia społecznego wyrażone w art. 67 ust. 1 Konstytucji, aby za-kwestionować niezgodność z Konstytucją warunków nabywania emerytury górniczej. Adekwatnego wzorca kontroli regulacji zakwestionowanej w niniejszej sprawie nie stanowi również art. 64 Konstytucji. Jak bowiem podkreślał Trybunał w swoim dotychczaso-wym orzecznictwie, przepis ten nie jest odpowiednim wzorcem kontroli w sprawach związa-nych z ustalaniem wysokości emerytur i rent. Prawo do emerytury ma wprawdzie substrat majątkowy, jednak jego źródłem nie jest art. 64, lecz art. 67 ust. 1 Konstytucji (zob. postano-wienia TK z 5 listopada 2012 r., Ts 43/12, OTK ZU nr 2/B/2013, poz. 205; 13 marca 2013 r., Ts 43/12, OTK ZU nr 2/B/2013, poz. 206 oraz 12 czerwca 2013 r., Ts 233/11, OTK ZU nr 4/B/2013, poz. 337). Z tego względu wskazanie art. 64 Konstytucji jako wzorca kontroli art. 50a i art. 50b ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest niezasadne. Niezależnie od powyższego Trybunał zauważa, że sam brak możliwości uzyskania świadczenia emerytalnego w wyższej wysokości nie może być uznany za naruszenie praw skarżącego wyrażonych w art. 64 Konstytucji. Przepis ten chroni bowiem prawa majątkowe, które zgodnie z Konstytucją lub innymi aktami prawa przysługują powołującemu się na nie podmiotowi. Skarżący nie nabył natomiast na podstawie zakwestionowanych przepisów pra-wa do emerytury górniczej. Nie może więc powoływać się na jego ochronę. Dlatego również w zakresie badania zgodności art. 50a i art. 50b ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 64 i art. 67 ust. 1 Konstytucji skardze konstytucyjnej należało odmówić nadania dalszego biegu na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK z 1997 r. Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.