Ts 205/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 1 marca 2016 r. Pozycja 137 POSTANOWIENIE z dnia 3 grudnia 2015 r. Sygn. akt Ts 205/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Tuleja, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A. i M. W. w sprawie zgodności: art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie grun-tów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700, ze zm.) z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 29 maja 2015 r. (data nadania) A. i M. W. (dalej: skar-żący) zakwestionowali zgodność art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700, ze zm.; dalej: s.w.g.) z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Kon-stytucji. W ocenie skarżących kwestionowany przepis – zawierający definicję rozłogu grun-tów – narusza prawo własności nieruchomości rolnych obejmujące uprawnienie do złożenia wniosku o przeprowadzenie scalenia nieruchomości rolnych. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. 3 grudnia 2010 r. skarżący złożyli do Starosty w K. wniosek o przeprowadzenie scalenia gruntów znaj-dujących się w obrębach M. i S. W toku postępowania wniosek został zmodyfikowany w ten sposób, że obszar mający być przedmiotem scalenia ograniczono do łąk znajdujących się w obrębie S. Starosta w K., po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżących, w decyzji z listopa-da 2012 r. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego obejmującego grunty położone nad B., wchodzące w skład obrębu geodezyjnego S., (poprzednia decyzja starosty, z października 2011 r., została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w decyzji z lipca 2012 r., gdyż brakowało we wniosku podpisu M.W. oraz pełnomocnictwa). Organ ten uznał, że scalenie działek objętych wnioskiem nie poprawi warunków gospodaro-wania, ponieważ znajdują się one w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków „Natura 2000”. Ponadto podniósł on, że skarżący nie posiadają zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego ani w obrębie S., ani w obrębie sąsiednim, a tylko osoby posiadające OTK ZU B/2016 Ts 205/15 poz. 137 2 takie grunty są legitymowanie do wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 s.w.g. Wskazał też, że przepis ten uzależnia złożenie wniosku od uprzedniego uzyskania opi-nii rady sołeckiej, a Rada Sołecka w S. zaopiniowała wniosek o przeprowadzenie scalenia negatywnie, zaś rolnicy zdecydowanie nie wyrazili zgody na scalenie na wskazanym przez skarżących obszarze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., rozpatrzywszy odwołanie skarżących, w decyzji ze stycznia 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mo-cy. Następnie, wyrokiem z maja 2013 r. skargę skarżących na decyzję organu odwo-ławczego oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. Sąd podzielił ocenę organów, zgod-nie z którą inicjatorem scalenia może być tylko osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, a skarżący tej przesłanki nie spełniają, bo nie posiadają zabudowy w rejonie postu-lowanego scalenia. Ponadto dodał, że w wyniku scalenia doszłoby do pogorszenia warunków gospodarowania innych uczestników postępowania. Opinia rady sołectwa nie dopuszczała żadnej opcji scalenia i wskazywała na możliwość pokrzywdzenia dotychczasowych właścicie-li gruntów, gdyby scalenie takie przeprowadzono. Skargę kasacyjną, którą od tego wyroku wywiedli skarżący, oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 138 w zw. z art. 139 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) z dniem 30 sierpnia 2015 r. utraciła moc ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy w postępowaniu przed Trybunałem w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy ustawy o TK. Rozpatrywana skarga konstytucyjna zo-stała wniesiona przed dniem wejścia w życie ustawy o TK z 2015 r., dlatego do jej wstępnej kontroli zastosowanie mają przepisy ustawy o TK. 2. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać przesłanki jej dopuszczalności, które zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowane w ustawie o TK. Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga powinna spełniać wymogi określone dla pisma procesowego, a nadto zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ admi-nistracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach okre-ślonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; a także uzasadnienie wraz z dokładnym opisem stanu fak-tycznego. Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że zarzuty sformułowane w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza koniecz-ność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzor-ców konstytucyjnych wyrażających prawa podmiotowe przysługujące osobom fizycznym bądź prawnym i – przez porównanie treści wynikających z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymagań. OTK ZU B/2016 Ts 205/15 poz. 137 3 3. Zakwestionowany przez skarżących art. 1 ust. 2 pkt 3 s.w.g. stanowi, że „Ilekroć w ustawie jest mowa o (…) rozłogu gruntów ‒ rozumie się przez to rozmieszczenie gruntów gospodarstwa rolnego w stosunku do gruntów zabudowanych”. Skarżący uważają, że przepis ten narusza ich prawo własności nieruchomości rolnej (art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji), którego elementem jest uprawnienie właścicieli do uczestniczenia w scalaniu gruntów (złożenia wniosku o przeprowadzenie scalenia), i zasadę równej ochrony tak rozu-mianej własności, różnicuje bowiem właścicieli nieruchomości rolnych według kryterium posiadania zabudowań (art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zdaniem skarżą-cych wprowadzenie (na mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów; Dz. U. Nr 185, poz. 1097) w art. 1 ust. 2 pkt 3 s.w.g. definicji rozłogu gruntów było nieproporcjonalne (art. 31 ust. 3 Konstytucji), ponieważ wykluczenie scalania w przypadkach, w których prowadziłoby ono do odsunięcia gruntów od własnych zabudowań, można było osiągnąć inną zmianą przepisów s.w.g. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Trybunał zauważa, że skarżący upatrują naruszenie swoich konstytucyjnych praw w tym, że nie mogli skutecznie wystąpić z wnio-skiem o wszczęcie postępowania scaleniowego z urzędu. Tymczasem kwestionowany przez skarżących art. 1 ust. 2 pkt 3 s.w.g. zawiera jedynie definicję rozłogu gruntów, nie obejmuje zaś regulacji dotyczącej legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania scaleniowego z urzędu, a więc nie był per se przepisem decydującym o konstytucyjnych wol-nościach i prawach skarżących. Zdaniem Trybunału prawidłowo sformułowany zarzut powi-nien obejmować oprócz art. 1 ust. 2 pkt 3 s.w.g. także art. 4 ust. 1 pkt 3 s.w.g., zgodnie z któ-rym postępowanie scaleniowe może być wszczęte z urzędu po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej, a także działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników, jeżeli o scalenie wystąpi z wnioskiem osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, a jednocześnie scalenie to nie pogorszy warunków gospodarowania innym uczestni-kom postępowania. Podstawą prawną uznania, że z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postę-powania scaleniowego może wystąpić osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, czyli rozmieszczenia gruntów gospodarstwa rolnego w stosunku do gruntów zabudowanych, jest bowiem art. 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 s.w.g. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że ze względu na stopień złożoności sto-sunków prawnych do rzadkości należą sytuacje, w których orzeczenie o wolnościach bądź prawach skarżącego opiera się na normie prawnej wyprowadzonej tylko z jednej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Organy władzy publicznej, aby określić zakres uprawnień bądź obowiązków adresatów prawa, muszą współstosować wiele przepisów. Było tak również w przypadku skarżących i z tego powodu zarzucenie niekonstytucyjności tylko art. 1 ust. 2 pkt 3 s.w.g. okazało się niewystarczające. Ze względu na zasadę skargowości obowiązującą – na podstawie art. 66 ustawy o TK – w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej to skarżący musi wska-zać regulację, która determinowała kierunek ostatecznego – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Kon-stytucji – orzeczenia wydanego w jego sprawie i która narusza jego wolności lub prawa okre-ślone w Konstytucji. Zatem to skarżący określa granice zaskarżenia, a Trybunał Konstytucyj-ny może działać jedynie w zakresie wyznaczonym przez skarżącego. Trybunał nie jest władny samodzielnie precyzować czy uzasadniać ogólnikowo sformułowanych zarzutów niekonsty-tucyjności (zob. orzeczenie TK z 24 lutego 1997 r., K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6). Z powodu powyższego uchybienia Trybunał uznał, że skarżący nie spełnili wymogu przewidzianego w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, tj. nie określili dokładnie ustawy lub inne-go aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o ich wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji. W związku z tym Trybunał postanowił odmówić nadania dalszego biegu rozpatrywanej skar-dze. OTK ZU B/2016 Ts 205/15 poz. 137 4 4. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analizowana skarga konstytucyjna zawiera także uchybienia dotyczące wzorców kontroli. Trybunał przypomina, że – jak wynika z art. 79 ust. 1 Konstytucji – wzorcami kontroli w sprawie zainicjowanej złożeniem skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z: 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 16 lute-go 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Orzecznictwo w tym zakresie jest utrwalone, a Trybunał nie widzi podstaw do zmiany przyjętego poglądu. 4.1. Wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego (oraz inne zasady, w tym zasada przyzwoitej legislacji) nie jest samoistnym źródłem praw podmio-towych, których ochrony skarżący mogliby się domagać za pomocą skargi konstytucyjnej. Wyznacza ona jedynie standard kreowania wolności i praw przez ustawodawcę oraz korzy-stania z nich, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postano-wienia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Naruszenie zasad zawartych w art. 2 Kon-stytucji (w odniesieniu do konkretnego prawa podmiotowego) może uzasadniać zarzut niedo-puszczalnego wkroczenia przez władzę publiczną w sferę konstytucyjnie chronionych wolno-ści i praw jednostki, jednak obowiązkiem skarżącego jest określenie sposobu, w jaki zaskar-żony przepis, będący podstawą ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji pu-blicznej, naruszył jego konstytucyjne wolności lub prawa. Samo odwołanie się do zasad przy-zwoitej legislacji nie jest wystarczające (zob. wyroki TK z 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144 oraz 12 grudnia 2005 r., SK 20/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133; a także postanowienia TK z 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53 oraz 17 lutego 1999 r., Ts 154/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 34). Niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie przepisu, które wywołuje niepewność u jego adresatów co do ich praw i obowiązków, może być uznane za naruszające wymagania konsty-tucyjne. Aby stwierdzić, czy dany przepis jest niejasny, należy uprzednio ustalić, czy powo-duje on trudności w interpretacji i stosowaniu. Podstawowym tego wyznacznikiem jest w ta-kim przypadku zróżnicowanie poszczególnych rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach wydanych na podstawie tego samego przepisu. Tymczasem skarżący oparli swoją opinię o tym, że kwestionowany przepis nie pozwala na jednolitą wykładnię i stosowanie, wyłącznie na swoim subiektywnym przekonaniu. Nie wskazali żadnych orzeczeń sądowych pozwalają-cych uznać, że art. 1 ust. 2 pkt 3 s.w.g. jest przyczyną rozbieżności w orzecznictwie. Tymcza-sem wątpliwości co do wykładni tego przepisu nie miały ani orzekające w sprawie organy, ani sądy administracyjne, a zwłaszcza Naczelny Sąd Administracyjny, który, analizując definicję pojęcia poprawienia rozłogu, stwierdził, że „brzmienie przepisu jest, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, jednoznaczne i nie nasuwa wątpliwości” (s. 9 uzasadnienia wyroku NSA). 4.2. Skarżący nieprawidłowo uczynili art. 10 i art. 87 ust. 1 Konstytucji wzorcami kontroli w tej sprawie. Ich zdaniem niejasność art. 1 ust. 2 pkt 3 s.w.g. prowadzi do narusze-nia art. 10 i art. 87 ust. 1 Konstytucji, stwarza bowiem możliwość „wyprowadzania z niego nieistniejących norm prawnych”. W przekonaniu skarżących Naczelny Sąd Administracyjny w ich sprawie wywiódł z kwestionowanego przepisu taką nieistniejącą normę, gdyż uznał, że rozłóg gruntów oznacza rozmieszczenie gruntów danego gospodarstwa rolnego w stosunku do gruntów zabudowanych, a w konsekwencji że z wnioskiem o scalenie może wystąpić tylko osoba, która posiada zabudowania w rejonie scalania. Artykuł 10 Konstytucji stanowi, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na po-dziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej, OTK ZU B/2016 Ts 205/15 poz. 137 5 natomiast że władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą – Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą – sądy i trybunały. Zgod-nie zaś z art. 87 ust. 1 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypo-spolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozpo-rządzenia. Z przytoczonych przepisów ustawy zasadniczej wynika, że nie statuują one żad-nych praw podmiotowych, których ochrony skarżący mogliby oczekiwać w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną. Dlatego też nie mogą one być wzorcami kontroli w ich sprawie. 5. Na marginesie Trybunał zauważa, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania scaleniowego był nie tylko stwierdzony przez organy i sądy brak legitymacji skarżących do wystąpienia z wnioskiem. Organy administracji dokonały wszechstronnej analizy ich wniosku i uznały, że w tym wypadku „scalanie nie ma ani racjonalnego, ani ekonomicznego uzasad-nienia” (s. 7 decyzji Starosty w K.). Z ich ustaleń wynikało ponadto, że właściciele i posiada-cze gruntów w miejscowości S. nie są zainteresowani scaleniem gruntów. Każdy z rolników „doprowadził bowiem swoje grunty do odpowiedniej kultury” i chce je zachować, a ponadto pobierają oni opłaty obszarowe i rolno-środowiskowe, w związku z czym przez pięć lat nie mogą zmieniać oznaczeń swoich działek (s. 4 decyzji Starosty w K.). Według tych organów działki skarżących są natomiast słabymi jakościowo użytkami zielonymi (teren trudnodostęp-ny, grząski, podmokły), a ich scalenie nie doprowadzi do poprawy warunków gospodarowa-nia. Trybunał podkreśla, że skarżący złożyli wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowe-go, które następuje z urzędu i uzależnione jest od uznania administracyjnego. Organ w ra-mach tegoż uznania ma prawo zdecydować, czy postępowanie takie jest zasadne, i odmówić wszczęcia postępowania, nawet jeśli spełnione są przesłanki przewidziane w art. 4 ust. 1 pkt 3 s.w.g. W sprawie skarżących organ jednoznacznie wyraził swoją negatywną opinię w odnie-sieniu do potrzeby postulowanego przez skarżących scalania i przedstawił w decyzji obszerną argumentację wskazującą na przyczyny takiej jego opinii. Z tego powodu, w ocenie Trybuna-łu, nawet jeśli skarżący objęliby zakresem zaskarżenia także art. 4 ust. 1 pkt 3 s.w.g., to nie zmieniłoby to stanu rzeczy, jako że nie wykazali sposobu ewentualnego naruszenia ich praw podmiotowych (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). 6. Ze wszystkich wskazanych powodów Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, odmówił nadania skardze konsty-tucyjnej dalszego biegu.