Ts 210/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 8 lutego 2016 r. Pozycja 103 POSTANOWIENIE z dnia 22 września 2015 r. Sygn. akt Ts 210/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Granat, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej SPTS w sprawie zgodności: art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) z art. 2 w zw. z art. 12 i art. 12 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 3 czerwca 2015 r. (data nadania) SPTS (dalej: stowarzyszenie) zakwestionowało zgodność art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.) w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia dopuszcze-nie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym od wystąpienia prze-słanki interesu społecznego, z art. 2 w zw. z art. 12 i art. 12 Konstytucji. Skargę konstytucyjną złożono w związku z następującą sprawą. Marszałek Woje-wództwa L. w postanowieniu z marca 2013 r. odmówił dopuszczenia stowarzyszenia jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek P.B. (niebędącego członkiem stowarzyszenia), dotyczącym zezwolenia na wykonywanie re-gularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L.-W. Organ stwierdził, że stowarzyszenie zrzesza przewoźników prowadzących działalność konkurencyjną w stosunku do działalności strony postępowania, a wniosek o dopuszczenie go do postępowania ma na względzie wyłącznie partykularny interes jego członków, a nie interes społeczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., w postanowieniu z kwietnia 2013 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Skargę, którą od tego postanowienia wniosło stowarzyszenie, Wojewódzki Sąd Admi-nistracyjny w L., wyrokiem z listopada 2013 r. oddalił. Następnie Naczelny Sąd Administra-cyjny, w wyroku ze stycznia 2015 r., oddalił jego skargę kasacyjną. Sąd podzielił ocenę wy-rażoną w sprawie przez organy i sąd pierwszej instancji, zgodnie z którą działanie stowarzy- OTK ZU B/2016 Ts 210/15 poz. 103 2 szenia nie było uzasadnione interesem społecznym, lecz miało na celu ograniczenie konku-rencji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 138 w zw. z art. 139 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) z dniem 30 sierpnia 2015 r. utraciła moc ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy w postępo-waniu przed Trybunałem w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy ustawy o TK. Rozpatrywana skarga konstytucyjna została wnie-siona przed dniem wejścia w życie ustawy o TK z 2015 r., dlatego do jej wstępnej kontroli zastosowanie mają przepisy ustawy o TK. Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw. Mu-si ona spełniać przesłanki warunkujące jej dopuszczalność. Zasadniczo zostały one określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowane w art. 46 i art. 47 ustawy o TK. Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga, poza spełnieniem warunków określonych dla pisma pro-cesowego, powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji i w związku z którym skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolno-ści lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; a także uzasadnienie z dokładnym opisem stanu faktycznego. Zarzuty sformułowane w skardze muszą więc uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazania adekwatnych wzorców konstytucyjnych wyrażających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym bądź prawnym i – w wyniku porównania treści wynikających z obu regulacji – wykazania ich wza-jemnej niezgodności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia tych warunków. Kwestionowany w skardze art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przema-wia za tym interes społeczny. Zdaniem stowarzyszenia przepis ten narusza zasadę przyzwoitej legislacji (art. 2 w zw. z art. 12 Konstytucji), ponieważ wprowadza ogólnikowe kryterium interesu społeczne-go; ponadto jest niezgodny z zasadą wolności tworzenia i działania stowarzyszeń (art. 12 Konstytucji), ogranicza bowiem udział organizacji społecznych w postępowaniu administra-cyjnym do sytuacji, w których wykażą one istnienie przesłanki interesu społecznego. Tym-czasem Konstytucja tego rodzaju wymogu nie przewiduje. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wzorcami kontroli w sprawie zainicjowanej złożeniem skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z: 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Orzecznictwo w tym zakresie jest utrwalone, a Trybunał Konstytucyjny nie widzi podstaw do zmiany przyjętego poglądu. Zdaniem Trybunału stowarzyszenie błędnie określiło wzorce kontroli, co powoduje, że skardze nie można nadać dalszego biegu. OTK ZU B/2016 Ts 210/15 poz. 103 3 Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, podstawą do formułowania konstytucyjnych wolności i praw, których naruszenie uprawnia do złożenia skargi konstytucyjnej, są postanowienia rozdziału II Konstytucji. W interpretacji przepisów zawartych w tym rozdziale mogą być pomocne zasady ogólne, np. wynikająca z art. 12 Konstytucji, która chroni wolność tworzenia i działania organizacji społecznych od strony instytucjonalnej (por. wyrok TK z 24 lutego 2004 r., K 54/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 10). Zasady te nie mogą jednak stanowić samoistnej podstawy skargi konstytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych przepisach Konstytucji statuujących określone prawo lub wolność (por. wyrok TK z 28 października 2010 r., SK 19/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 83 oraz postanowienie TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W analizowanej sprawie przepisem takim jest art. 58 Konstytucji, który reguluje wolność zrzeszania się (a w konsekwencji także wolność działania zrzeszeń), jednak stowarzyszenie nie przywołało tego przepisu jako wzorca kontroli kwestionowanego przepisu (por. postanowienie TK z 13 grudnia 2011 r., Ts 151/11, OTK ZU nr 1/B/2012, poz. 140). Dlatego też Trybunał uznał, że stowarzyszenie nieprawidłowo uczyniło art. 12 Konstytucji wzorcem kontroli w tej sprawie. Ze względu zaś na fakt, że stowarzyszenie powiązało art. 2 z art. 12 Konstytucji, który, jak Trybunał wyjaśnił, nie ustanawia żadnego prawa podmiotowego, również art. 2 Konstytucji nie może być wzorcem kontroli w tej sprawie. Wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego (podob-nie jak inne zasady) nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, których ochrony skar-żący mógłby domagać się w skardze konstytucyjnej. Zasada ta wyznacza jedynie standard kreowania wolności i praw przez ustawodawcę oraz standard korzystania z nich, nie wprowa-dzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. orzeczenia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Ze względu na powiązanie tego wzorca kontroli z art. 12 Konstytucji niemożliwe jest zrekonstruowanie konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, które miałoby zostać naruszone w sprawie stowarzyszenia. Przywołanie przez stowarzyszenie jako wzorca kontroli zaskarżonego przepisu jedynie art. 2 w zw. z art. 12 oraz art. 12 Konstytucji powoduje, że skarga konstytucyjna nie spełnia warunków określonych w art. 79 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, co jest samodzielną przesłanką odmowy nadania jej dalszego biegu. Ponadto w ocenie Trybunału skarga jest oczywiście bezzasadna (art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Organy i sądy nie miały w związku z wnioskiem stowarzyszenia wątpliwości co do tego, że chciało ono wykorzystać możliwość przystąpienia do postępowania administracyjne-go, jaką przewiduje dla stowarzyszeń art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., do tego, by nie dopuścić do uru-chomienia nowej linii przewozowej konkurencyjnej wobec linii, na której prowadzą działal-ność członkowie stowarzyszenia, że celem podjęcia próby przystąpienia do postępowania była wyłącznie ochrona partykularnych interesów członków stowarzyszenia i że dopuszczenie go do udziału w sprawie mogłoby spowodować n.p. ujawnienie tajemnicy firmy przewoźnika ubiegającego się o zezwolenie. Ustalono między innymi, że stowarzyszenie zrzesza przewoź-ników prowadzących konkurencyjną działalność wobec działalności ubiegającego się o ze-zwolenie, a zastępca prezesa zarządu stowarzyszenia jest przedsiębiorcą dominującym na tej linii komunikacyjnej. W świetle tych ustaleń nie budzi wątpliwości Trybunału to, że w postępowaniu admi-nistracyjnym żadne prawa konstytucyjne stowarzyszenia, których ochrony mogłoby ono oczekiwać w ramach skargi konstytucyjnej, nie zostały naruszone. Wolność działania stowa-rzyszeń, którą stowarzyszenie wywiodło z art. 12 Konstytucji, nie oznacza wszak jego dowol-ności. Artykuł 12 Konstytucji nie przewiduje, by stowarzyszenia mogły wstępować na pra- OTK ZU B/2016 Ts 210/15 poz. 103 4 wach strony do dowolnego postępowania administracyjnego czy sądowego dotyczących in-nych podmiotów, by reprezentować interesy swoich członków. Stowarzyszenie jak każdy inny podmiot może podejmować takie działania, na jakie zezwalają mu powszechnie obowią-zujące przepisy prawa. Przepisy te gwarantują stowarzyszeniu możliwość występowania w charakterze strony bez ograniczeń w postępowaniach administracyjnych dotyczących uprawnień samego stowarzyszenia, jako że każdy podmiot, którego interesu prawnego doty-czy sprawa, ma prawo bronić w niej swoich praw. W postępowaniu administracyjnym doty-czącym zezwolenia na wykonywanie przewozów, w którym oddalono wniosek stowarzysze-nia o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, prawo do reprezentowania swojego intere-su prawnego miał jego inicjator – P.B. Przedsiębiorcy prowadzący działalność konkurencyjną wobec jego działalności, zrzeszeni w stowarzyszeniu, próbowali uzyskać dla siebie uprawnie-nie do występowania w tym postępowaniu na prawach strony, by utrudnić mu uzyskanie ze-zwolenia (co stwierdził NSA). Ich celem była więc nie społeczna kontrola działania admini-stracji podejmowana w interesie ogółu, lecz obejście przepisów wskazujących strony postę-powania administracyjnego. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny zauważa, że stowarzyszenie nie ma racji, za-rzucając, iż kwestionowany przepis jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ posługuje się pojęciem niedookreślonym. Trybunał niejednokrotnie wskazywał, że zwroty (pojęcia) niedookreślone i nieostre, z których wystąpieniem stowarzyszenie wiąże naruszenie swych konstytucyjnych praw, ist-nieją w każdym systemie prawnym, nie jest bowiem możliwe skonstruowanie przepisów, któ-re nie pozostawiałyby żadnego marginesu swobody w ich odczytywaniu. Ponadto zastosowa-nie pojęć nieostrych pozwala systemowi prawa objąć daną regulacją różne przypadki, których enumeratywne wyliczenie często nie jest możliwe. Jak wskazywał Trybunał w postanowieniu z 27 kwietnia 2004 r.: „Każdy akt prawny (czy konkretny przepis prawny) zawiera pojęcia o mniejszym lub większym stopniu niedookreśloności. Nieostrość czy niedookreśloność pojęć prawnych sprzyja uelastycznieniu porządku prawnego (...). Nie każda więc, ale jedynie kwali-fikowana – tj. niedająca się usunąć w drodze uznanych metod wykładni – nieostrość czy nie-jasność przepisu może stanowić podstawę stwierdzenia jego niekonstytucyjności” (P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36). Zwroty (pojęcia) niedookreślone przesuwają wykonanie obo-wiązku konkretyzacji normy na etap stosowania prawa i w związku z tym dają sądom (czy organom administracji – tak jest w wypadku np. uznania administracyjnego) pewną swobodę decyzyjną. Nie można jej jednak utożsamiać z dowolnością i wolnością od zewnętrznej kon-troli. Niedostateczna precyzja i brak dookreśloności przepisu może tylko wtedy być podstawą zarzutu, gdy dany zwrot nie daje przy użyciu ogólnie aprobowanych technik wykładni możli-wości ustalenia jego znaczenia. Stowarzyszenie nie wykazało zaś, by taki stan rzeczy miał miejsce w wypadku art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.; wątpliwości co do wykładni pojęcia interesu spo-łecznego nie miały ani stosujące ten przepis organy, ani sądy obu instancji. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.