Ts 214/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 29 czerwca 2017 r. Pozycja 122 POSTANOWIENIE z dnia 28 marca 2017 r. Sygn. akt Ts 214/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej R.S. w sprawie zgodności: art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyj-nego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: 1) odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej, 2) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 8 października 2016 r. (data nadania) R.S. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej: k.p.a.) z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Skarżący uważa, że art. 28 k.p.a. narusza jego prawo do sądu, ponieważ nie zawiera „rozszerzenia poprzez do-danie paragrafów dalszych, m.in. o możliwości wydania postanowienia o odmowie dopusz-czenia do udziału w postępowaniu i o przysługującym środku zaskarżenia (zażalenie)”. Do skargi skarżący załączył wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującą sprawą. W piśmie z 28 maja 2009 r. skarżący zwrócił się do Wojewody o uznanie go za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Gminę własności nieruchomości położonej na działce nr. W piśmie z września 2009 r. Urząd Wojewódzki stwierdził, że skarżący nie może być uznany za stronę tego postępowania. Skarżący wniósł od tego pisma odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: MSWiA), który w postanowieniu z grudnia 2009 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Woje-wódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z czerwca 2011 r. oddalił skargę na postano-wienie MSWiA, uznawszy, że w sprawie nie została wydana decyzja, od której przysługiwa-łoby odwołanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z maja 2013 r. oddalił skargę ka-sacyjną skarżącego od wyroku sądu pierwszej instancji. OTK ZU B/2017 Ts 214/16 poz. 122 2 W decyzji z lutego 2011 r. Wojewoda stwierdził nieodpłatne nabycie wyżej wskazanej działki przez Gminę. Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie do Krajowej Komisji Uwłasz-czeniowej, która w decyzji z lutego 2012 r. umorzyła postępowanie odwoławcze, gdyż uzna-ła, że skarżący nie wskazał okoliczności świadczących o jego uprawnieniu do występowania w tej sprawie w charakterze strony. Skargę, którą skarżący wywiódł od decyzji Komisji, oddalił w wyroku z maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z czerwca 2015 r. oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku sądu pierwszej instancji. Sądy uznały, że skoro skarżący nie był stroną w postępowaniu komunalizacyjnym, to Komi-sja prawidłowo umorzyła postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący wskazał, że to z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z czerwca 2015 r. łączy naruszenie swoich praw podmiotowych. Ponadto poinformował, że wyrok Na-czelnego Sądu Administracyjnego z czerwca 2015 r. doręczono mu 4 września 2015 r. Skar-żący 12 listopada 2015 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w P. z wnioskiem o ustanowienie pełnomocnika z urzędu. W postanowieniu z grudnia 2015 r., doręczonym skarżącemu 5 lute-go 2016 r., sąd ustanowił dla niego pełnomocnika z urzędu. Niezwłocznie po otrzymaniu z Okręgowej Izby Radców Prawnych w Ł. umocowania do sporządzenia skargi konstytucyj-nej radca prawny zaprosił skarżącego do kancelarii, jednak skarżący stawił się dopiero 3 paź-dziernika 2016 r., gdyż ‒ jak tłumaczył w skardze ‒ zawieruszył dokumenty. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Try-bunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o organizacji o trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjowane analizowaną skargą nie zostało zakończone do 3 stycznia 2017 r., tzn. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK), to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określają przepisy ustawy o TK. W myśl art. 77 ust. 1 ustawy o TK skarga konstytucyjna może być wniesiona po wy-czerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu trzech miesięcy od dorę-czenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego roz-strzygnięcia. Skarżący, wnosząc skargę, miał świadomość, że doszło do naruszenia wyżej wskaza-nego terminu, czemu dał wyraz w złożonym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Trybunał stwierdza jednak, że skarżący nieprawidłowo obliczył termin do jej wniesie-nia. Skarżący niewłaściwie bowiem wskazał jako ostateczne orzeczenie o jego prawach pod-miotowych wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z czerwca 2015 r., a to z doręczeniem tego orzeczenia wiązał skutki procesowe w odniesieniu do postępowania przed Trybunałem. Tymczasem, w ocenie Trybunału, orzeczeniami dotyczącymi prawa podmiotowego skarżące-go, o którego ochronę wnosi, były wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z czerwca 2011 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z maja 2013 r. Skarżący upatruje naruszenie swoich praw podmiotowych w tym, że art. 28 k.p.a. nie nakazuje organom administracji orzekać o odmowie uznania osoby fizycznej za stronę postę-powania w formie postanowienia, na które przysługiwałoby zażalenie. Zgodnie z tym przepi-sem „stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”. OTK ZU B/2017 Ts 214/16 poz. 122 3 Zdaniem Trybunału orzeczeniami dotyczącymi prawa podmiotowego skarżącego, o którego ochronę wnosi, tj. prawa do uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji o odmowie uznania za stronę postępowania oraz prawa do jego zaskarżenia, były wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z czerwca 2011 r. i Naczelnego Sądu Admi-nistracyjnego z maja 2013 r., w których sądy oceniły legalność postanowienia MSWiA stwierdzającego niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma Urzędu Wojewódzkiego z września 2009 r. To w tych orzeczeniach ostatecznie przesądzono, że przepisy k.p.a. nie dają podstawy ani do wydania odrębnego orzeczenia dotyczącego tego, czy dana osoba jest bądź nie jest stroną konkretnego postępowania, ani do wniesienia odwołania od pisma wyja-śniającego te okoliczności skarżącemu. Trybunał podkreśla, że w uzasadnieniu skargi konsty-tucyjnej skarżący, dowodząc, że art. 28 k.p.a. stanowił podstawę prawną ostatecznych orze-czeń wydanych w jego sprawie, również powołuje się głównie na argumentację zawartą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z czerwca 2011 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z maja 2013 r. Jak zauważył Trybunał w postanowieniu z 14 maja 2003 r. w sprawie Ts 56/02 (OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 91) w odniesieniu do wymogu wskazania ostatecznego orzeczenia o prawach podmiotowych skarżącego: „nie chodzi (…) o wskazanie jakiegokolwiek – podję-tego w toku postępowania – orzeczenia sądu, ale takiego, które nadać mogło ostateczny cha-rakter merytorycznemu rozstrzygnięciu o konstytucyjnych prawach lub wolnościach skarżą-cego, wydanemu na podstawie zakwestionowanych w skardze przepisów”. Innymi słowy, chodzi o władcze rozstrzygnięcie, które ostatecznie określa sytuację prawną skarżącego i ma znaczenie dla realizacji jego uprawnień. W konsekwencji Trybunał uznał, że to z wydaniem przez Naczelny Sąd Administra-cyjny wyroku z 7 maja 2013 r. skarżący winien był wiązać naruszenie przysługujących mu praw podmiotowych, o których ochronę wniósł w analizowanej skardze, i to od doręczenia skarżącemu tego orzeczenia rozpoczął się bieg trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał ustalił, że wyrok ten doręczono pełnomocnikowi skarżącego 11 czerwca 2013 r., a więc termin do wniesienia skargi upłynął 11 września 2013 r. W konse-kwencji Trybunał uznał, że wnosząc skargę 8 października 2016 r. skarżący uczynił to po upływie terminu, o którym mowa wyżej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału termin do wniesienia skargi konsty-tucyjnej jest terminem materialnoprawnym, niepodlegającym przywróceniu (zob. m.in. posta-nowienia TK z: 4 kwietnia 2014 r. i 25 czerwca 2014 r., Ts 5/14, OTK ZU nr 3/B/2014, poz. 245 i 246). W razie jego upływu uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi konstytu-cyjnej wygasa. Złożony przez skarżącego wniosek o przywrócenie terminu nie może więc wywołać oczekiwanego skutku. Trybunał przypomina, że wprawdzie na podstawie art. 36 ustawy o TK w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do postępowania przed TK stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. ‒ Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822, ze zm.; dalej: k.p.c.), jednakże odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że niektóre z tych unormowań w ogóle nie znajdują zastosowania − bądź z uwagi na odmien-ną regulację danego zagadnienia w ustawie o TK, bądź z powodu ich nieadekwatności (bez-przedmiotowości) w tym postępowaniu. Z uwagi na materialnoprawny charakter terminu do złożenia skargi konstytucyjnej nie znajdują więc zastosowania przepisy k.p.c. o przywracaniu terminów (art. 168-172 k.p.c.). Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny odrzucił wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej. Na marginesie Try-bunał stwierdza, że wskazana przez skarżącego przyczyna uchybienia terminu do wniesienia skargi, tj. zawieruszenie dokumentów, nie mogłaby zostać uznana za okoliczność uprawdo-podobniającą brak winy w uchybieniu terminu, gdyż świadczy ona o niedołożeniu przez skar-żącego należytej staranności w prowadzeniu sprawy. OTK ZU B/2017 Ts 214/16 poz. 122 4 Niezależnie jednak od powyższego Trybunał stwierdza, że skarżący nie uprawdopo-dobnił, by w jego sprawie doszło do naruszenia jego praw podmiotowych. Jak wyjaśnił w wyroku z czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., ustalenie tego, czy żądanie pochodzi od strony, odbywa się w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 § 2 k.p.a.). Ponadto osoba, która twierdzi, że taka decyzja dotyczy jej interesu prawnego, ma prawo wnieść od niej odwołanie do organu drugiej instancji. Decyzja organu odwoławczego, która powinna również rozstrzygać problem uprawnień procesowych podmiotu twierdzącego, że jest stroną w danej sprawie, podlega oczywiście kontroli sądów administracyjnych obu instancji. Trybunał podkreśla, że skarżący skorzystał w pełni z procedury umożliwiającej mu wykazanie, że jest stroną postępowania komunalizacyjnego: wniósł bowiem odwołanie od decyzji Wojewody z lutego 2011 r., a następnie skargę do sądu administracyjnego na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z lutego 2012 r. oraz skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji, w których to środkach prawnych podjął próbę wykazania, że spełnia prze-słanki wynikające z art. 28 k.p.a. Mimo braku odrębnego orzeczenia dotyczącego tego, czy skarżący posiada w sprawie komunalizacyjnej przymiot strony, zagadnienie to było poddane kontroli instancyjnej zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyj-nym. Zdaniem Trybunału skarżący nie wykazał więc, że doszło do naruszenia jego praw podmiotowych, o których ochronę wniósł w skardze. Na marginesie Trybunał wskazuje, że Konstytucja nie określa wprost standardu postę-powania przed organami administracyjnymi. Jedyną regulacją związaną z tym postępowa-niem jest art. 78 Konstytucji, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orze-czeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wska-zanie jako wzorca kontroli art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji w odniesieniu do art. 28 k.p.a. należało uznać za uchybienie formalne skargi konstytucyjnej (art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia za-żalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.