Ts 218/17

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 21 listopada 2019 r. Pozycja 214 POSTANOWIENIE z dnia 19 lipca 2019 r. Sygn. akt Ts 218/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mariusz Muszyński – przewodniczący i sprawozdawca Michał Warciński Leon Kieres, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu-cyjnego z 19 grudnia 2018 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej S.Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Agencja Artystyczna Z., L.K.P., prowadzą-cej działalność gospodarczą pod firmą C. oraz M.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Agencja Artystyczna A., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 21 listopada 2017 r. (data nadania), S.Z., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Agencja Arty-styczna Z., L.K.P., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą C. oraz M.Z., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Agencja Artystyczna A. (dalej: skarżący), zarzucili nie-zgodność: art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin-nym (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.; dalej: u.s.g.), w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829; ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 192 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące dzia-łalności gospodarczej, Dz. U. z 2018 r. poz. 650), w związku ze stanowiskiem nr […] Rady Miejskiej W. z 21 stycznia 2016 r. w sprawie podejmowania działań zmierzających do zapo-biegania lokalizacji objazdowych występów, widowisk oraz pokazów dla celów widowisko-wo-rozrywkowych z wykorzystaniem tresury zwierząt na terenach stanowiących własność Miasta W. (dalej: stanowisko Rady), w zakresie, w jakim ,,za niedopuszczalną uznają kontro-lę przez sądy administracyjne uchwały organu samorządu terytorialnego wzywającą organy samorządu terytorialnego do realizacji polityki leżącej poza właściwością tego samorządu terytorialnego i do bojkotowania przez nie określonej grupy przedsiębiorców w celu wyklu- OTK ZU B/2019 Ts 218/17 poz. 214 2 czenia ich jako strony z korzystania z mienia komunalnego bez istnienia ku temu podstawy prawnej ze względu na dowolne, różnicujące kryterium, w szczególności kryterium różnicu-jące między podmiotami prowadzącymi taką samą legalną działalność gospodarczą”, z art. 45 ust. 1, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73, art. 6, art. 7 w związku z art. 16 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zakwestionowali także art. 58 § 1 pkt 5a w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g., w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieru-chomościami (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.), w związku ze stanowiskiem Rady, w zakresie, w jakim ,,odmawiają legitymacji czynnej podmiotom, do bojkotowania których wzywa bezprawnie organ samorządu terytorialnego w celu wykluczenia ich jako strony z korzystania z mienia komunalnego bez istnienia ku temu podstawy prawnej na pod-stawie aktu organu samorządu terytorialnego ze względu na dowolne, różnicujące kryterium, w przypadku braku istnienia obowiązku organu samorządu terytorialnego i osób prywatnych do zawarcia umowy z tymi bojkotowanymi podmiotami”, z art. 45 ust. 1, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73, art. 6, art. 7 w związku z art. 16 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Kon-stytucji. 2. Postanowieniem z 19 grudnia 2018 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżących 28 grudnia 2018 r., Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konsty-tucyjnej, stwierdzając, że skarżący nieprawidłowo określili jej przedmiot. Jak zauważył Try-bunał, z uwagi na treść zarzutów sformułowanych w skardze należy przyjąć, że jej przedmio-tem nie są – jak tego wymagają art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p. TK) – przepisy ustawy lub innego aktu normatywne-go, lecz akt stosowania prawa. 3. W zażaleniu z 3 stycznia 2019 r. (data nadania) skarżący zakwestionował postano-wienie Trybunału w całości, zarzucając mu: a) błędne przyjęcie dodatkowej przesłanki ograniczającej dopuszczalność skargi kon-stytucyjnej przez założenie, że Trybunał Konstytucyjny nie jest właściwy w sprawach skargi konstytucyjnej, jeżeli nie dotyczy ona wykładni i stosowania zaskarżonych przepisów, co do których Sąd Najwyższy (dalej: SN) lub Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) ,,wydał orzeczenia, które mogą i powinny być uznane za wyraz stabilnej, utrwalonej i powszechnej metody zaskarżonych przepisów”. Zdaniem skarżących, taka zawężająca wykładnia jest wy-kładnią ad absurdum, gdyż prowadzi do wniosku, że racjonalny ustrojodawca dopuszczał i godził się z dokonywaniem naruszeń praw podstawowych gwarantowanych w Konstytucji dopóki SN lub NSA nie wydadzą sprzecznych z Konstytucją orzeczeń, które mogą i powinny być uznane za wyraz stabilnej, utrwalonej i powszechnej metody wykładni zaskarżonych przepisów; b) naruszenie art. 79 ust. 1 Konstytucji przez przyjęcie, że celem ustrojodawcy było takie ukształtowanie skargi konstytucyjnej, która nie służy ochronie praw podstawowych jed-nostki, a ma za zadanie jedynie korygowanie powszechnie akceptowanej i utrwalonej wy-kładni kwestionowanego przepisu, gdy tymczasem – zdaniem skarżących – ,,każdy, a nie tyl-ko ten wobec którego zastosowano powszechnie akceptowaną i utrwaloną wykładnię kwe-stionowanego przepisu, i czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma pra-wo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego”; c) błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie stanu orzecznictwa dotyczącego art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g., poprzez przyjęcie, że ,,w większości spraw sądy orzekły odmiennie, niż uczyniły to w sprawie skarżącego”; OTK ZU B/2019 Ts 218/17 poz. 214 3 d) błędne przyjęcie, w oparciu o błędnie ustalone orzecznictwo, że w istocie rzeczy nie ma powtarzalnej i powszechnej metody wykładni art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. dotyczącej interesu prawnego skarżących, która wbrew Kon-stytucji zaprzecza istnieniu interesu prawnego podmiotów i uniemożliwia w ten sposób kon-trolę sądowoadministracyjną takich aktów jak stanowiska w formie uchwał organów samo-rządu terytorialnego zakazujące udostępniania mienia gminnego, w tym nieruchomości gmin-nych, określonej grupie przedsiębiorców prowadzących legalną działalność gospodarczą; e) błędne przyjęcie, że skarżący wadliwie określili przedmiot skargi, gdyż uczynili nim pozostające poza kognicją Trybunału akty stosowania prawa poprzez pominięcie argu-mentów przedstawionych w skardze konstytucyjnej i wskazujących na właściwe wzorce kon-stytucyjne z jednoczesnym wskazaniem niewłaściwej wykładni art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g., i niekonstytucyjnych skutków tej wykładni prowadzącej do naruszenia praw podstawowych skarżących; f) brak analizy stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie i wierne powtórze-nie brzmienia postanowień Trybunału Konstytucyjnego i ich uzasadnień w sprawach wnoszo-nych w imieniu przedsiębiorców cyrkowych. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje. 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po-stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p. TK), skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu-cyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p. TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. 2. Trybunał stwierdza, że kwestionowane postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie podważają podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. 3. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ admini-stracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych prawach, wolnościach lub obowiąz-kach skarżącego. Z przyjętego modelu skargi konstytucyjnej wynika, że skierowana jest ona wyłącznie przeciwko ustawie lub innemu aktowi normatywnemu naruszającemu konstytucyj-ne wolności lub prawa skarżącego. Skarżący nie może więc kwestionować ostatecznego orze-czenia sądu ani też decyzji organu administracji publicznej. Skarga konstytucyjna jest bo-wiem ,,zawsze »skargą na przepis«, a nie na jego konkretne, wadliwe zastosowanie, nawet jeśli to prowadziłoby do niekonstytucyjnego skutku. Kontrola stosowania prawa przez sądy – choćby nawet błędnego – pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego” (postano-wienie z 2 grudnia 2010 r., sygn. SK 11/10, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 131). Wyjątek od tej zasady – rozszerzający zakres przedmiotowy skargi konstytucyjnej – został wypracowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z nim, jeżeli jed-nolita i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu, a jednocześnie przyjęta interpretacja nie jest kwestionowana przez przed-stawicieli doktryny, to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowa-na z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką (zob. np. postanowienie z 21 września 2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95). OTK ZU B/2019 Ts 218/17 poz. 214 4 Przedmiotem skargi może być więc wyłącznie norma prawna (wywiedziona z treści zakwestionowanych przepisów lub ich jednolitej wykładni), na podstawie której zapadło osta-teczne orzeczenie o wolnościach lub prawach skarżącego. Dlatego bezpodstawne jest twierdzenie skarżących, że możliwość objęcia skargą utrwalonej i jednolitej wykładni przepisów stanowi przesłankę ograniczającą wniesienie skar-gi konstytucyjnej. Mając na uwadze przesłanki z art. 79 ust. 1 Konstytucji, możliwość zakwe-stionowania takiej wykładni nie ogranicza, a wręcz przeciwnie – rozszerza zakres przedmio-towy skargi konstytucyjnej. 4. Skarżący zarzucili, że Trybunał nieprawidłowo ustalił brak jednolitości w stosowa-niu zakwestionowanych przepisów przez sądy, w zażaleniu przy tym powtórnie wskazali, że orzecznictwo NSA w odniesieniu do wykładni tych przepisów jest niespójne. W związku z tym należy podkreślić, że powoływanie się w skardze konstytucyjnej na rozbieżności w orzecznictwie sądowym – jak słusznie zauważył Trybunał – co do zasady prowadzi do uznania przez Trybunał, że stawiane zarzuty dotyczą sfery stosowania prawa (zob. wyrok z 22 listopada 2016 r., sygn. SK 2/16, OTK ZU A/2016, poz. 92). W takich wypadkach mery-toryczne rozpoznanie zarzutu byłoby w istocie orzeczeniem w sprawie aktu stosowania pra-wa, polegającym na rozstrzygnięciu rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie sądowym przez Trybunał, który de lege fundamentali lata nie ma do tego kompetencji, gdyż – co wy-raźnie zaakcentował w zakwestionowanym postanowieniu – jest sądem prawa, a nie organem prowadzącym nadzór judykacyjny nad sądami (zob. postanowienie z 28 lutego 2017 r., sygn. Ts 200/16, OTK ZU B/2017, poz. 73). 5. Skoro w skardze zakwestionowano konstytucyjność wykładni przepisów, dokonanej przez orzekające w sprawie skarżących sądy administracyjne, to Trybunał w postanowieniu z 19 grudnia 2018 r. zasadnie stwierdził, że ,,skarżący wadliwie określili przedmiot skargi – uczynili z niego pozostające poza kognicją Trybunału akty stosowania prawa”, a w związku z tym prawidłowo odmówił nadania skardze dalszego biegu. Mając powyższe na względzie, Trybunał – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p. TK – nie uwzględnił zażalenia.