Ts 223/17

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 12 czerwca 2024 r. Pozycja 132 POSTANOWIENIE z dnia 16 lipca 2019 r. Sygn. akt Ts 223/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Rymar, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.W. w sprawie zgodności: 1) art. 37 ust. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodaro-waniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.) „w zakresie, w jakim wobec uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany powodują-cych niemożliwość lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przezna-czeniem; pozbawia właściciela oraz użytkownika wieczystego możliwości dochodzenia w trybie administracyjnym roszczeń polegających na żądaniu od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo żądania od gminy wykupienia nieruchomości lub jej części, a przewiduje drogę postę-powania przed sądami powszechnymi”; 2) art. 37 ust. 9 ustawy wymienionej w pkt 1 „w zakresie, w jakim nie nakłada na organ gminy obowiązku rozpatrzenia wniosku właściciela lub użytkowni-ka wieczystego nieruchomości o naprawę szkody planistycznej w trybie de-cyzji administracyjnej jak również w żaden sposób nie sankcjonuje bezczyn-ności gminy (brak postępowania merytorycznego lub nieudzielenie odpowie-dzi), co naraża obywatela na przymus postępowania cywilnego” – z art. 64 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także „art. 1 Protokołu nr 1 Europej-skiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności”; p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 30 listopada 2017 r. (data nadania), M.W. (dalej: skarżąca) wystąpiła z żądaniem przytoczonym w kompa-rycji niniejszego postanowienia. Stan faktyczny, leżący u podstaw skargi konstytucyjnej, przedstawia się następująco. OTK ZU B/2024 Ts 223/17 poz. 132 2 Skarżąca 11 maja 2001 r. zakupiła od Skarbu Państwa nieruchomość za cenę 758 000 zł. Zgodnie z oznaczeniem urbanistycznym terenu, skarżąca była uprawniona do za-budowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacyjnej oraz upraw polowych. Na skutek uchwalenia przez Miasto […] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ob-szaru „[…]”, który wszedł w życie 16 czerwca 2008 r., nieruchomość skarżącej, jako wcho-dząca w obszar Natura 2000 – została objęta zakazem zabudowy kubaturowej. Skarżąca stwierdziła, że wskutek powyższego zakazu poniosła szkodę planistyczną, której uznania dochodziła na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o plano-waniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w postępowaniu cywilnym. W wyroku z 15 kwietnia 2015 r. Sąd Okręgowy w P. (sygn. akt […]) zasądził na rzecz skarżącej kwotę 311 000 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W wyniku złożonej apelacji, Sąd Apelacyjny w P. I Wydział Cywilny (sygn. akt […]) wyrokiem z 13 czerwca 2017 r. (dalej: wyrok Sądu Apelacyjnego) podwyższył kwotę należną skarżącej od Miasta […] do 874 000 zł z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Jak podkreśla skarżąca, sądy orzekające w pierwszej i drugiej instancji uznały, że po-winna ona uzyskać warunki zabudowy i przyznały jej odszkodowanie odpowiadające 12% żądanej kwoty. W uzasadnieniu skargi poinformowano również, że skarżąca, po uprzednim wezwaniu Rady Miasta […] do usunięcia naruszeń uprawnień poprzez zmianę uchwały Nr […] w spra-wie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. również s. 4 wyroku Sądu Apelacyjnego) wniosła skargę o stwierdzenie nieważności tej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 13 maja 2009 r. (sygn. akt […]) oddalił skargę stwierdzając, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Wniesiona przez skarżącą skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2009 r. (sygn. akt […]). Do skargi dołączono również kopię skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku Sądu Ape-lacyjnego. Sąd Najwyższy postanowieniem z 29 maja 2018 r. odmówił przyjęcia skargi kasa-cyjnej do rozpoznania (sygn. akt […]). Zarządzeniem z 10 września 2018 r. sędzia TK wezwał skarżącą do: nadesłania jedne-go egzemplarza odpisu skargi konstytucyjnej wraz z załącznikami; oryginału pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia i wniesienia skargi konstytucyjnej, a także do reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym wraz z czterema kopiami; udokumentowania daty doręczenia skarżącej wyroku Sądu Apelacyjnego; wskazania, jakie wolności i prawa skarżącej wynikające z art. 32 ust. 2 Konstytucji i w jaki sposób zostały naruszone przez art. 37 ust. 9 i art. 37 ust. 10 u.p.z.p. oraz uzasadnienie tych zarzutów. Skarżąca pismem z 24 września 2018 r. (data nadania) odniosła się do zarządzenia sę-dziego TK w sprawie usunięcia braków przesłanej skargi konstytucyjnej. Zdaniem skarżącej art. 37 ust. 10 u.p.z.p. jest niekonstytucyjny „w zakresie, w jakim wobec uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany powodujących niemożliwość lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem pozbawia właściciela oraz użytkownika wieczy-stego możliwości dochodzenia w trybie administracyjnym roszczeń polegających na żądaniu od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo żądania od gminy wykupie-nia nieruchomości lub jej części, a przewiduje drogę postępowania przed sądami powszech-nymi”. Natomiast art. 37 ust. 9 u.p.z.p. jest niezgodny z Konstytucją „w zakresie, w jakim nie nakłada na organ gminy obowiązku rozpatrzenia wniosku właściciela lub użytkownika wie-czystego nieruchomości o naprawę szkody planistycznej w trybie decyzji administracyjnej jak OTK ZU B/2024 Ts 223/17 poz. 132 3 również w żaden sposób nie sankcjonuje bezczynności gminy (brak postępowania meryto-rycznego lub nieudzielenie odpowiedzi), co naraża obywatela na przymus postępowania cy-wilnego” (s. 2 skargi). Skarżąca wskazała, że zaskarżone przepisy w powyższym zakresie naruszają: zasadę ochrony prawa własności i praw słusznie nabytych (art. 2 w związku z art. 64 ust. 1, 2, 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji), zasadę równości obywateli wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji obywateli w życiu społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytu-cji) oraz zasadę ochrony zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji) poprzez obciążenie obywatela nadmiernymi dolegliwościami w sytuacji poszukiwania ochrony wobec władztwa planistycznego gminy. Skarżąca podkreśliła, że „uzasadnienie skargi [oparto] na wskazaniu, iż ryzyko proce-su sądowego, na które [p]aństwo nie powinno narażać obywateli, może skutkować poważnym uszczerbkiem majątkowym – swoistą karą za dochodzenie odszkodowania w ogóle, jak rów-nież za błąd w oszacowaniu szkody, także za potencjalne błędy sądu w ustaleniu stanu fak-tycznego i prawnego” (s. 6 skargi). W skardze zauważono, że najbardziej jaskrawą w obliczu roszczeń związanych ze szkodą planistyczną jest zasada postępowania cywilnego przewidująca tylko w wyjątkowych przypadkach możliwość przeprowadzenia dowodu z „urzędu”, a także reguła ponoszenia wy-sokich kosztów procesu. Dodano też, że „najistotniejszą przyczyną rezygnacji z dochodzenia odszkodowania” jest ryzyko procesu cywilnego i konieczność poniesienia jego kosztów (s. 10 skargi), jak również – że „proces cywilny służy co do zasady podmiotom równym w obrocie prawnym” (s. 14 skargi). Zdaniem skarżącej, na nierówne traktowanie i silne ograniczenie możliwości ochrony prawa własności wskazuje fakt, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) „przewidują w przypadku wywłasz-czenia nieruchomości administracyjną drogę postępowania, zaś przepisy u.p.z.p. w przypadku roszczeń wywodzonych ze szkody planistycznej [tj. gdy uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia lub istotnie ogranicza korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym prze-znaczeniem] odsyłają do mniej gwarancyjnego i bardziej kosztownego postępowania cywil-nego” (s. 3 skargi). Podkreśla, że w obu sytuacjach „dochodzi do silnej ingerencji w prawo własności nieruchomości wskutek przymusu administracyjnego”. Jej zdaniem wskazane in-stytucje „są silnie zbliżone, podczas gdy proceduralne instrumenty naruszonego dobra są diametralnie różne” (s. 4 skargi). Na poparcie powyższego, skarżąca wskazuje, że jej prawo własności zostało tak mocno ograniczone, iż nie odnosi z niego żadnych korzyści zgodnych z dyspozycją art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145), przy jednoczesnym zobowiązaniu do ponoszenia kosztów z tym prawem związa-nych. W skardze stwierdzono, że jest to „wywłaszczenie de facto” (s. 8 skargi). Skarżąca wskazała także na art. 36 ust. 4 i 6 u.z.p.z., zgodnie z którym gmina, w związku ze zmianą wartości zbywanej przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, ma prawo pobrać jednorazową opłatę, której wysokość określa wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji administracyjnej. Zauważono też, że art. 37 ust. 9 u.z.p.z. nie zawiera żadnego zobowiązania nałożone-go na gminę, nie sankcjonuje jej bezczynności merytorycznej bądź odmowy udzielenia od-powiedzi, choćby przez obowiązek poniesienia kosztów sądowych postępowania bez względu na jego wynik. OTK ZU B/2024 Ts 223/17 poz. 132 4 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę wnosi się na zasadach określonych w usta-wie w związku z orzeczeniem, w którym sąd lub organ administracji publicznej, na podstawie zakwestionowanego w niej przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, orzekł ostatecz-nie o wolnościach lub prawach występującego z tym środkiem prawnym. Trybunał podnosi w utrwalonym orzecznictwie, że na podstawie wskazanego przepisu Konstytucji oraz przepi-sów ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p. TK) „skargę konstytucyjną można (…) wnieść po spełnieniu łącznie następujących warunków. Po pierwsze, zaskarżony przepis powinien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji pu-blicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, źródłem naruszenia ma być normatywna treść kwestionowanych przepisów, na podstawie których sąd bądź organ władzy publicznej orzekły o prawach i wolnościach skarżącego. Po trzecie, sposób naruszenia tych praw i wolności musi wskazać sam skarżący w uzasadnieniu wnoszonej skargi [art. 53 ust. 1 i 2 u.o.t.p. TK]” (zob. postanowienie TK z 11 kwietnia 2013 r., sygn. Ts 304/12, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 540). 2. Zarzuty skarżącej w zakresie, w jakim formułują oczekiwanie, by to sądy admini-stracyjne, nie zaś sądy powszechne orzekały w jej sprawie, nie mają związku z wyrokiem Sądu Apelacyjnego, który, jak wynika z treści skargi, skarżąca uznała za orzeczenie ostatecz-nie rozstrzygające o jej prawach lub wolnościach. Podniesiona w ramach powyższego zarzutu niemożność odwołania się do sądu admi-nistracyjnego winna bowiem wynikać z orzeczenia wskazanego jako ostateczne, tj. postano-wienia lub wyroku sądu, który ma jasno przesądzać o tym, że droga sądowo-administracyjna jest dla skarżącej zamknięta. Konieczne jest więc „ujawnienie” istniejącego według skarżącej ograniczenia (zob. np. postanowienie TK z 29 kwietnia 2013 r., sygn. Ts 132/12, OTK ZU B/2013, poz. 392). W konsekwencji Trybunał, zgodnie z dominującą obecnie linią orzeczni-czą, wymaga uprzedniego wniesienia niedopuszczalnego środka zaskarżenia po to, aby „wy-wołać" takie orzeczenie oparte na podstawie zaskarżonego przepisu, które koresponduje z treścią przedstawionych zarzutów (zob. postanowienie TK z 21 czerwca 2010 r., sygn. Ts 243/09, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 454). Z przedstawionych dokumentów nie wynika, aby skarżąca odwołała się do sądu admi-nistracyjnego w zakresie odszkodowania za utratę wartości nieruchomości stanowiącej jej własność. W rezultacie powyższego należy uznać, że w tej części zarzuty przedstawione w skardze de facto nie mają związku z orzeczeniem przedstawionym jako ostateczne. Na marginesie powyższych rozważań Trybunał podnosi, że zgodnie z doktryną przedmiotu i orzecznictwem konstytucyjnym, prawo do sądu rozumiane jako prawo do sądu właściwego wywodzić można z art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. Paweł Sarnecki, Komentarz do art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pkt 7 i 10, LEX; postanowienie TK z 5 kwietnia 2016 r., sygn. SK 41/15, OTK ZU A/2016, poz. 5), który nie został wskazany jako wzorzec do badania w złożonej skardze. 3. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że kwestionowany w skardze przepis winien, w sensie normatywnym, determinować treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenie przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym (zob. postanowienie TK z 2 kwietnia 2015 r., sygn. Ts 225/13, OTK ZU nr 3/B/2015, poz. 227). OTK ZU B/2024 Ts 223/17 poz. 132 5 W wyroku, w związku z którym wniesiono skargę konstytucyjną, sąd orzekał o kosz-tach poniesionych przez skarżącą w oparciu o przepisy, które nie zostały wskazane do bada-nia w petitum przedłożonej skargi konstytucyjnej. Jak wskazuje uzasadnienie wyroku Sądu Apelacyjnego (s. 24) są to art. 102 i 103 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postę-powania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360, ze zm.; dalej: k.p.c.), a także art. 113 ust. 4 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 785, ze zm.) oraz art. 100 w związku z art. 391 ust. 1 k.p.c. Jakkolwiek skarżąca odnosi się do treści art. 102 i art. 103 k.p.c., to czyni to wchodząc w polemikę z treścią wyroków sądowych wydanych w sprawie (s. 10-12 skargi) w zakresie, w jakim sądy te nie zastosowały wskazanych powyżej przepisów. W nawiązaniu do powyższego trzeba przypomnieć, że w prawie polskim skarga kon-stytucyjna służy podważeniu konstytucyjności podstawy normatywnej orzeczenia organu władzy publicznej orzekającego o prawach podmiotowych skarżącego i jej celem nie jest poddanie trybunalskiej kontroli decyzji administracyjnych czy wyroków sądowych. Kontrola stosowania prawa nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z 21 grudnia 2004 r., SK 19/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 118). Trybunał Konstytucyjny jest bowiem „sądem prawa”, a nie „sądem faktów” (zob. np. postanowienie TK z 26 października 2005 r., sygn. SK 11/03, OTK ZU nr 9/A/2005). Skarżąca próbując dowieść, że rozumowanie sądów jest nieprawidłowe, nie spełnia warunków merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej wynikających z art. 79 Konstytucji oraz art. 53 ust. 1 u.o.t.p. TK. 4. Trybunał stwierdza, że część podniesionych w skardze zarzutów odnosi się de facto do wysokości odszkodowania, przyznanego skarżącej przez sądy na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Również w tej części skargę należy uznać za dotyczącą stosowania prawa, nie zaś – normy prawnej (zob. pkt 3 niniejszego postanowienia). 5. W rozpatrywanej skardze konstytucyjnej wzorcem kontroli uczyniono art. 1 Proto-kołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej na-stępnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2. Jest to uchybienie formal-ne skargi, gdyż – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji – służy ona ochronie wolności i praw poręczonych w ustawie zasadniczej. Mając powyższe na względzie, Trybunał postanowił jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.