Ts 241/22

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 1 czerwca 2023 r. Pozycja 202 POSTANOWIENIE z dnia 26 stycznia 2023 r. Sygn. akt Ts 241/22 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Rafał Wojciechowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej L.S. o zbadanie zgodności: art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.) w zakresie, w jakim „warunkuje wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie temu, kto złożył oświad-czenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowla-ne, przez które to prawo należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa wła-sności, w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji legalizacyjnej, o której mowa w art. 49i [powołanej ustawy]”, z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: 1) nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej w zakresie zbadania zgodności art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.) w zakresie, w jakim „warunkuje wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które to prawo należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji legalizacyjnej, o której mowa w art. 49i [powołanej ustawy]”, z art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 17 paździer-nika 2022 r. L.S. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wystąpiła z żądaniem przytoczonym w komparycji niniejszego postanowienia. W petitum skargi zawarty został również wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z 24 kwietnia 2018 r. (znak […]; dalej: nakaz rozbiórki) nakazującej rozbiórkę zabudowy miejsca postojowego. OTK ZU B/2023 Ts 241/22 poz. 202 2 2. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Skarżąca zawarła 9 stycznia 2017 r. z deweloperem umowę sprzedaży własności udziału we własności lokalu niemieszkalnego (garażu wielostanowiskowego, znajdującego się na kondygnacji podziemnej budynku mieszkalnego). W umowie stwierdzono, że skarżąca ma prawo samodzielnego (z wyłączeniem innych współwłaścicieli) korzystania z określonego miejsca postojowego, znajdującego się w tym garażu. Dzień przed zawarciem powyższej umowy (8 stycznia 2017 r.) deweloper, będący właścicielem garażu, wyraził pisemną zgodę na zabudowę przez skarżącą wyznaczonego dla niej miejsca postojowego. W związku z tym zleciła ona wykonanie odpowiednich prac, pole-gających na wybudowaniu ścian z betonu komórkowego oraz zamontowaniu drzwi uchyl-nych. O ich zakończeniu zawiadomiła dewelopera w piśmie z 12 kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. 24 kwietnia 2018 r. wydał na-kaz rozbiórki zabudowy miejsca postojowego. W uzasadnieniu wskazał m.in., że współwła-sność w garażu wielostanowiskowym nie jest prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślił, że wykonana inwestycja obejmowała także części wspólne nale-żące do pozostałych właścicieli, spowodowała likwidację dostępności miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych oraz zablokowanie drogi ewakuacyjnej. Z tych powodów nie-możliwe było – zdaniem organu – doprowadzenie przebudowy do stanu zgodnego z prawem, a jedynym rozwiązaniem było orzeczenie nakazu rozbiórki. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzja o rozbiórce została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 lipca 2018 r. (znak […]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. w wyroku z 24 stycznia 2019 r. (sygn. akt […]) oddalił skargę skarżącej na tę decyzję. Skarga kasacyjna skarżącej na to orzeczenie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2022 r. (sygn. akt […]). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano m.in., że legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa tylko pod warunkiem, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie postę-powania naprawczego. Uprawnienie do samodzielnego korzystania z miejsca postojowego nie oznacza prawa do jego zabudowywania. Wykonane roboty budowlane dotyczyły ponadto części wspólnych nieruchomości. 3. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca wskazała, że „sposób rozumienia” art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego, zaprezentowany przez or-gany i sądy administracyjne w jej sprawie, narusza art. 2 Konstytucji (zasadę demokratyczne-go państwa prawnego, w tym zasadę ochrony praw nabytych), art. 21 ust. 1 Konstytucji (za-sadę ochrony własności i prawo jej dziedziczenia) oraz art. 64 Konstytucji (zasadę ochrony prawa własności – por. s. 11 skargi). Zobowiązywanie skarżącej do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nie-ruchomością na cele budowlane w momencie dokonywania legalizacji wykonanej inwestycji „stoi w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadami ochrony prawa własno-ści”. Skarżąca posiadała legitymację do dysponowania nieruchomością na cele budowlane udzieloną jej przez dewelopera przed wykonaniem zabudowy miejsca postojowego. Zgoda ta obowiązywała w czasie prowadzenia wobec niej postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Jest ona nadal aktualna, ponieważ „do chwili obecnej wspólnota mieszka-niowa, posiadająca stosowne instrumenty prawne nie zmieniła uchwałą tego stanu rzeczy”. W takiej sytuacji skarżąca podczas postępowania legalizacyjnego powinna złożyć oświadcze-nie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane „zgodnie ze stanem z chwili doko-nywania przebudowy miejsca postojowego” (s. 11 skargi). OTK ZU B/2023 Ts 241/22 poz. 202 3 Zdaniem skarżącej, ustawodawca (zgodnie z art. 21 Konstytucji) powinien był ukształ-tować art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego „w taki sposób, aby właściciel nieruchomości mógł swobodnie dysponować swoim prawem własności w tym, mieć możliwość zgodnego z normami prawa budowlanego przeprowadzania robót budowla-nych na swojej nieruchomości” (s. 13 skargi). 4. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 27 października 2022 r. wezwał skarżącą – na podstawie art. 130 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowa-nia cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, ze zm.) w związku z art. 36 ustawy z dnia 30 listo-pada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez: 1) udokumentowanie daty doręczenia pełnomocnikowi skarżącej wyroku NSA; 2) po-informowanie, czy od tego wyroku został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia; 3) doręczenie odpisów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem decyzji i orze-czeń wydanych w sprawie skarżącej. Skarżąca ustosunkowała się do powyższego zarządzenia w piśmie z 9 listopada 2022 r. (data nadania), przedstawiając żądane przez Trybunał wyjaśnienia i dokumenty. 5. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 2022 r. skarżąca – na podstawie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK – została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez: 1) wskazanie, jakie konstytucyjne prawa lub wolności skarżącej, wyrażone w art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji zostały naruszone i w jaki sposób; 2) uzasadnienie zarzutu niezgodności zaskarżonych przepisów z tymi prawami lub wolno-ściami. W piśmie z 22 grudnia 2022 r. (data nadania), stanowiącym odpowiedź na powyższe zarządzenie, skarżąca podkreśliła, że kwestionowana regulacja narusza „prawa i wolności wynikające z zasad demokratycznego państwa prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej, zasady poszanowania praw nabytych oraz równości wobec prawa” (wyrażone w art. 2 Kon-stytucji), a także „prawo własności oraz zasady ochrony własności” (wyrażone w art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji; s. 2 pisma). Naruszenie art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady ochrony praw nabytych) przejawiało się w konieczności niezwłocznego zastosowania się przez skar-żącą do nakazu rozbiórki, co naraża ją na poniesienie znacznych kosztów (s. 5 pisma). Naru-szenie art. 21 ust. 1 Konstytucji polegało na zaniechaniu przez ustawodawcę takiego ukształ-towania art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego, aby właściciel nie-ruchomości mógł swobodne dysponować swoim prawem własności, w tym „mieć możliwość zgodnego z normami prawa budowlanego przeprowadzenia robót budowlanych” (s. 6-7 pi-sma). Zdaniem skarżącej, zaniechanie to uniemożliwia także realizację przez nią prawa wyni-kającego z art. 64 Konstytucji. Konieczność rozbiórki jest „niewątpliwym naruszeniem” przy-sługującego skarżącej prawa własności, skoro otrzymała ona pisemną zgodę na wykonanie zabudowy miejsca postojowego. Ponadto omówiła treść art. 64 Konstytucji oraz powtórzyła część argumentacji zaprezentowanej w skardze konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po-stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom. OTK ZU B/2023 Ts 241/22 poz. 202 4 2. W skardze konstytucyjnej jako przedmiot zaskarżenia wskazano art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: prawo budowlane) w zakresie, w jakim „warunkuje wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które to prawo należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji legalizacyjnej, o której mowa w art. 49i [powołanej ustawy]”. Zaskarżone przepisy prawa budowlanego brzmią następująco: – art. 32 ust. 4 pkt 2: „Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: (…) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane”; – art. 3 pkt 11: „Ilekroć w ustawie jest mowa o: (…) prawie do dysponowania nieru-chomością na cele budowlane – należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosun-ku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych”. Jako wzorce kontroli skarżąca wskazała art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle sprawy zakończonej wyrokiem Naczel-nego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2022 r. (sygn. akt II OSK 1688/19; dalej: wyrok NSA), wskazanym przez skarżącą jako ostateczne orzeczenie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. 3. Trybunał stwierdza, że analizowana skarga spełnia wymogi formalne w zakresie do-tyczącym zgodności kwestionowanej regulacji z art. 64 ust. 1 Konstytucji, albowiem: – została sporządzona w imieniu skarżącej przez adwokata (art. 44 ust. 1 u.o.t.p.TK); – skarżąca wyczerpała drogę prawną (art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK), ponieważ wyrok NSA jest prawomocny i nie przysługują od niego żadne zwykłe środki zaskarżenia; – dochowano ustawowego terminu wniesienia skargi konstytucyjnej (art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK), gdyż odpis wymienionego wyżej wyroku został doręczony pełnomocnikowi skar-żącej 18 lipca 2022 r., a skarga została wniesiona 17 października 2022 r.; – określony został przedmiot kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK); – wskazano, które konstytucyjne prawa i wolności oraz w jaki sposób – zdaniem skar-żącej – zostały naruszone (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK); – przedstawiono uzasadnienie sformułowanych przez skarżącą zarzutów oraz stan fak-tyczny (art. 53 ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.t.p.TK); – poinformowano o niewniesieniu nadzwyczajnego środka zaskarżenia (art. 53 ust. 1 pkt 6 u.o.t.p.TK); – dołączono wymagane załączniki (art. 53 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 u.o.t.p.TK); – sformułowane przez skarżącą zarzuty nie są oczywiście bezzasadne w rozumieniu art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK. 4. Natomiast w odniesieniu do zgodności art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji skarga konstytu-cyjna nie spełnia wymogów formalnych. 4.1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest instrumentem ochrony konstytucyjnych wolności i praw skarżącego. Art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK zobo-wiązuje w związku z tym skarżącego do precyzyjnego wskazania naruszonych wolności lub praw oraz określenia sposobu ich naruszenia. OTK ZU B/2023 Ts 241/22 poz. 202 5 Odrębnym wymogiem formalnym skarg konstytucyjnych jest obowiązek przedstawie-nia uzasadnienia zarzutów niezgodności kwestionowanej regulacji ze wskazanymi konstytu-cyjnymi wolnościami lub prawami skarżącego (por. art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK). Jak wyja-śniał Trybunał, wymogu tego nie realizują na przykład „uwagi nazbyt ogólne, niejasne czy też czynione jedynie na marginesie innych rozważań” (por. np. wyrok z 13 grudnia 2017 r., sygn. SK 48/15, OTK ZU A/2018, poz. 2) albo wypowiedzi ograniczające się jedynie do „wyraże-nia przekonania o niezgodności kwestionowanego przepisu z Konstytucją bądź wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości” (por. np. postanowienie z 18 stycznia 2017 r., sygn. Ts 206/16, OTK ZU B/2017, poz. 42). Skarżący powinien natomiast podać co najmniej jeden argument lub dowód na poparcie każdego postawionego w skardze zarzutu niekonstytucyjno-ści (por. np. wyrok z 20 listopada 2019 r., sygn. SK 6/18, OTK ZU A/2019, poz. 62). 4.2. Skarga konstytucyjna nie zawierała powyższych elementów. Wobec tego skarżąca została wezwana w trybie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez wskazanie, jakie jej konstytucyjne prawa lub wolności, wyrażone w art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji zostały naruszone i w jaki sposób oraz uzasad-nienie zarzutu niezgodności zaskarżonych przepisów z tymi prawami lub wolnościami. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powyższe zobowiązanie zostało przez skarżącą wykonane jedynie w odniesieniu do art. 64 ust. 1 Konstytucji. Ani w skardze konstytucyjnej, ani w późniejszych pismach procesowych skarżąca nie wyjaśniła natomiast, czy naruszenie jej prawa własności polegało na złamaniu ustawowej formy regulacji, czy też naruszało istotę prawa własności (por. art. 64 ust. 3 Konstytucji). Nie wynika z nich także, w stosunku do ja-kich podmiotów podobnych dochodzi – zdaniem skarżącej – do zróżnicowania w zakresie równej ochrony własności, w jaki sposób prawo to zostało w jej sprawie naruszone oraz z ja-kich powodów zróżnicowanie to uważa ona za konstytucyjnie niedopuszczalne (por. art. 64 ust. 2 Konstytucji). Skarżąca nie wskazała żadnych konkretnych konstytucyjnych wolności lub praw wynikających z art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji ani sposobu ich naruszenia w jej sprawie. Ten brak skargi jest szczególnie istotny, zważywszy że w postępowaniu przed Try-bunałem co do zasady samodzielnymi wzorcami kontroli nie mogą być przepisy wyrażające zasady ustroju państwa (por. np. w odniesieniu do art. 2 Konstytucji – postanowienie pełnego składu Trybunału z 23 stycznia 2002 r., sygn. Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60, a wśród najnowszych – np. postanowienia z 9 lutego i 15 grudnia 2021 r., sygn. Ts 101/20, OTK ZU B/2022, poz. 38 i 39). Nie wyjaśniła również, jakie znaczenie dla podniesionego problemu konstytucyjnego ma dostrzeżony przez nią związek między art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji. Wobec powyższego skarga konstytucyjna w zakresie dotyczącym niezgodności kwe-stionowanej regulacji z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji nie spełnia wy-mogów wynikających z 79 ust. 1 Konstytucji i skonkretyzowanych w art. 53 ust. 2 i 3 u.o.t.p.TK. Uzasadnia to odmowę nadania jej dalszego biegu w tej części na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 2 u.o.t.p.TK. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącej przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na punkt 2 postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia.