Ts 258/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 14 listopada 2017 r. Pozycja 241 POSTANOWIENIE z dnia 7 czerwca 2017 r. Sygn. akt Ts 258/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej B.O. w sprawie zgodności: 1) art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930) z art. 67 ust. 1, art. 1, art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 38, art. 40, art. 47, art. 64 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-skiej, 2) art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930) z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 2, art. 64, art. 67 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 12 grudnia 2016 r. (data nadania) B.O. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność: po pierwsze, art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930; dalej: u.p.s.) w zakresie zwrotu „i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej” z art. 67 ust. 1 w zw. z „aksjologią wyrażoną w Preambule Konstytucji”, art. 1, art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 38, art. 40, art. 47, art. 64 i art. 71 ust. 1 Konstytucji; po drugie, art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. w zakresie sformułowania „kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób” z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 2, art. 64, art. 67 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującą sprawą. Decyzją z czerwca 2013 r. Prezydent B. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na: żywność, zakup odzieży i obuwia, przejazdy MPK, bieżące wydatki związane z nauką syna oraz inne bieżące potrzeby rodziny. Organ uznał, że choć skarżący spełnia przesłanki przyznania pomocy na zasadach ogólnych, to zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, przyznawanym stosownie do okoliczności sprawy i możliwości finansowych organu pomocy społecznej. W sytuacji, w której środki w budżecie są ograni-czone, organ musi tak nimi dysponować, by najpierw zrealizować świadczenia o charakterze obligatoryjnym, i by pomoc trafiła do jak największej liczby potrzebujących. Organ podkre- OTK ZU B/2017 Ts 258/16 poz. 241 2 ślił, że rodzina skarżącego stale jest obejmowana pomocą w różnych formach, a po rozpozna-niu wniosku objętego powyższą decyzją przyznano jej odrębnymi decyzjami inne zasiłki ce-lowe. Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie, po rozpoznaniu którego Samorządowe Ko-legium Odwoławcze w B. decyzją z sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Następnie skarżący wywiódł od decyzji Kolegium skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił w wyroku z marca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z czerwca 2016 r. oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku sądu pierwszej instancji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Try-bunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o organizacji o trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjowane analizowaną skargą nie zostało zakończone do 3 stycznia 2017 r., tzn. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK), to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określają przepisy ustawy o TK. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać przesłanki jej dopuszczalności, które zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytu-cji, a doprecyzowane w ustawie o TK. Zgodnie z tymi regulacjami skarga powinna spełniać wymogi określone dla pisma procesowego, a nadto zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytu-cji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naru-szone, a także uzasadnienie wraz z dokładnym opisem stanu faktycznego. Zarzuty sformuło-wane w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzorców konstytucyjnych wyrażających prawa podmiotowe przysługujące oso-bom fizycznym bądź prawnym i – przez porównanie treści wynikających z obu regulacji – wykazanie niezgodności zaskarżonej normy z określonymi w skardze przepisami Konstytycji. Innymi słowy, obowiązkiem skarżącego jest nie tylko wskazanie określonego rodzaju naru-szonego prawa lub wolności, ale również sformułowanie argumentów, które mogłyby upraw-dopodobnić postawiony zarzut niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymagań. Pierwszy zarzut skarżącego dotyczy art. 3 ust. 4 u.p.s., który stanowi, że „potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej”. Skarżący uważa, że zawarty w tym przepisie fragment „i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej” jest niedookre-ślony i pozwala władzy publicznej na nadmiernie swobodne reglamentowanie środków na realizację celu ustawy, a ponadto daje organom stosującym prawo „wręcz nieograniczoną władzę dyskrecjonalną”. Z tych przyczyn skarżący zarzuca, że przepis ten narusza prawo do zabezpieczenia społecznego, pozbawia prawa pomocy ze strony państwa w sposób sprzeczny z: zasadą pomocniczości państwa, „solidaryzmu o dobro wspólne”, obowiązkiem poszanowa- OTK ZU B/2017 Ts 258/16 poz. 241 3 nia godności człowieka, równości oraz niedyskryminowania, sprawiedliwości społecznej, rządów prawa i określoności prawa, zaufania do organów państwa, kształtowania świadomo-ści i kultury prawnej społeczeństwa, ochrony prawa do życia i godności osobistej, a także prawa rodziny do szczególnej pomocy. Ze skargi wynika, że skarżący kwestionuje konstytucyjność tego przepisu z następują-cych powodów: po pierwsze, w jego przekonaniu przepis ten pozwala na „istotną reglamenta-cję środków budżetowych” przeznaczanych na cele pomocy społecznej; po drugie, wyznacza zakres podmiotów, które mogą skorzystać ze świadczeń, przez pryzmat środków dostępnych w budżecie; po trzecie, decyduje ostatecznie o zakresie pomocy i umożliwia nawet odmowę przyznania świadczenia, pomimo spełnienia przez podmiot ubiegający się o nią wszystkich warunków określonych w przepisach prawa, gdyż przyznaje organom „wręcz nieograniczoną władzę dyskrecjonalną”. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, Trybunał stwierdza, że kwestionowa-ny przepis nie „formułuje uprawnień władzy publicznej w zakresie kształtowania środków budżetowych na ustawowe cele”. Nie jest on również, jak dowodzi skarżący, podstawą do dowolnego, uznaniowego ustalania kwot w budżecie, które zostaną przeznaczone na pomoc społeczną. Przepis ten w ogóle nie dotyczy zasad, według których organy samorządu teryto-rialnego planują środki budżetowe na cele społeczne. Nakazuje on natomiast uwzględnić po-trzeby rodzin korzystających z pomocy odpowiadające celom ustawy wtedy, gdy mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Argumentacja skarżącego zmierzająca do wykazania, że kwestionowany przepis umożliwia organom administracji dowolne ograniczanie środków na cele pomocy społecznej, nie znajduje więc odzwierciedlenia w jego treści i z tego powodu nie może dowodzić jego niekonstytucyjności. Jeśli chodzi o uzależnienie zakresu udzielanej pomocy społecznej od możliwości bu-dżetowych, to w ocenie Trybunału skarżący nie uprawdopodobnił, by kwestionowany przepis w tym aspekcie naruszył jego prawa podmiotowe. Artykuł 67 ust. 1 Konstytucji stanowi, że: „Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze wzglę-du na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy za-bezpieczenia społecznego określa ustawa”. Z art. 67 ust. 1 Konstytucji wynika, że prawo podmiotowe do zabezpieczenia społecznego zostało w nim wyznaczone ramowo, natomiast zakres i formy zabezpieczenia społecznego określone są w ustawie. Obowiązkiem państwa wynikającym z tego przepisu Konstytucji jest stworzenie systemu świadczeń służących reali-zacji celu, jakim jest pomoc obywatelom w razie niezdolności do pracy ze względu na choro-bę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Trybunał w swoim orzecznictwie prezentuje stanowisko, zgodnie z którym regulacje dotyczące świadczeń socjalnych muszą być kształtowane w taki sposób, „aby z jednej strony uwzględniały istniejące potrzeby, a z drugiej możliwości ich zaspokojenia. Granice tych moż-liwości wyznaczane są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, jak np. rów-nowaga budżetowa”. Regulacje ustawowe mogą być kwestionowane tylko wówczas, gdy ewidentnie naruszają równowagę między stopniem zaspokojenia potrzeb a istniejącymi moż-liwościami (wyrok TK z 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107). Trybunał podkreśla, że zakres i wymiar świadczeń musi być dostosowany do warunków ekonomicz-nych (wyrok TK z 22 października 2001 r., SK 16/01, OTK ZU nr 7/2001 poz. 214). Z przy-wołanych orzeczeń wynika więc, że nie jest niezgodne ze standardem konstytucyjnym uza-leżnienie form i zakresu pomocy społecznej od możliwości budżetowych pomocy społecznej. Z uwagi na bardzo ogólny charakter wyrażonego w art. 67 Konstytucji prawa do za-bezpieczenia społecznego może być ono ograniczane, wszak pod warunkiem nienaruszenia „istoty” tego prawa. Trybunał uznaje, że istota prawa do zabezpieczenia społecznego wyzna-czona jest przez pojęcie minimum życiowego. Innymi słowy, ustawodawca musi zagwaran-tować osobom uprawnionym świadczenia odpowiadające przynajmniej minimum życiowemu. OTK ZU B/2017 Ts 258/16 poz. 241 4 W tych ramach ustawodawca ma swobodę kształtowania formy i zakresu świadczeń, a także przesłanek ich otrzymywania (wyrok TK z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100). Trybunał podkreśla, że w decyzji z czerwca 2013 r. Prezydent Miasta B. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego, jednak na wnio-sek skarżącego w innych decyzjach przyznano mu zasiłki celowe na dofinansowanie zakupu środków czystości i higieny osobistej, zakupu lekarstw, opłat mieszkaniowych, zakupu okula-rów oraz świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych, w łącznej kwocie 340 zł. To spowodowało, że łączny dochód rodziny skarżącego przekroczył minimum socjal-ne. Skarżący realizuje więc swoje prawo do zabezpieczenia społecznego, a w skardze nie przedstawił argumentacji dowodzącej, że z powodu treści art. 3 ust. 4 u.p.s. doszło w jego sprawie do naruszenia istoty tego prawa. Skarżący kwestionuje konstytucyjność art. 3 ust. 4 u.p.s. również z tego powodu, że umożliwia on ‒ zdaniem skarżącego ‒ odmowę przyznania świadczenia, pomimo spełnienia przez podmiot, który ubiega się o taki zasiłek, wszystkich warunków określonych w przepi-sach prawa. Zarzut ten w ocenie Trybunału nie znajduje potwierdzenia w treści kwestionowa-nego przepisu. Podstawą prawną odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego był art. 39 ust. 1 u.p.s., który statuuje ten zasiłek jako świadczenie fakultatywne, uzależnione od uznania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem w celu zaspokojenia niezbędnej potrze-by bytowej może być przyznany zasiłek celowy. To właśnie z powodu treści tego przepisu organ administracyjny może odmówić przyznania zasiłku celowego pomimo spełnienia przez wnioskodawcę warunków określonych w przepisach prawa. Skarżący nie objął jednak zarzu-tem również art. 39 ust. 1 u.p.s. Trybunał podkreśla, że w przepisach u.p.s. uregulowany jest cały system świadczeń pomocy społecznej. Ogólna zasada realizacji potrzeb osób znajdują-cych się w trudnej sytuacji, z uwzględnieniem możliwości finansowych pomocy społecznej, nie może być analizowana w oderwaniu od uregulowań dotyczących konkretnych form po-mocy. O ile bowiem zasada ta może, jak twierdzi skarżący, przesądzić o odmowie przyznania świadczenia fakultatywnego, o tyle w przypadku świadczeń obligatoryjnych takiej możliwo-ści nie ma. Co za tym idzie, Trybunał stwierdził, że zakwestionowanie jedynie art. 3 ust. 4 u.p.s. jest w rozpatrywanej sprawie niewystarczające. Podsumowując, Trybunał uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił zarzutu niezgodno-ści art. 3 ust. 4 u.p.s. z art. 67 ust. 1 w zw. z „aksjologią wyrażoną w Preambule Konstytucji”, art. 1, art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 38, art. 40, art. 47, art. 64 i art. 71 ust. 1 Konsty-tucji. Przepis ten, wbrew stanowisku skarżącego, nie umożliwia organom administracji re-glamentowania środków na cele związane z pomocą społeczną, nie przyznaje też organom nieograniczonej władzy dyskrecjonalnej. Skarżący nie wykazał natomiast, by uzależnienie świadczeń fakultatywnych od możliwości pomocy społecznej naruszało jego prawo podmio-towe do zabezpieczenia społecznego. Z przyczyn przedstawionych powyżej Trybunał uznał również, że skarżący nie wykazał, by z powodu treści art. 3 ust. 4 u.p.s. doszło do naruszenia pozostałych praw podmiotowych wskazanych w skardze, których naruszenie skarżący zarzu-cił z uwagi na istniejące – w jego przekonaniu – naruszenie prawa do zabezpieczenia społecz-nego. Wbrew przekonaniu skarżącego, pomimo treści kwestionowanego przepisu skarżący nie został pozbawiony pomocy ze strony państwa, bowiem przyznano mu zasiłki celowe, w efekcie czego dochód jego rodziny przekroczył minimum socjalne. W odniesieniu do zarzutu niekonstytucyjności art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Trybunał stwierdza, że jest on oczywiście bezzasadny. Kwestionowany przepis. definiuje dochód dla celów pomocy społecznej i stanowi: „Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o (…) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób”. OTK ZU B/2017 Ts 258/16 poz. 241 5 Zarzut skarżącego dotyczy sformułowania „kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób”, które, jak twierdzi, pozwala organom stosującym prawo na ograniczenie udzielanej pomocy wobec osób fizycznych pozostających w trudnych sytuacjach życiowych, których nie są w stanie pokonać, poprzez uniemożliwienie obliczenia dochodu dla celów pomocy spo-łecznej z uwzględnieniem należności tytułem zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu ali-mentacyjnego. W przekonaniu skarżącego przepis ten z uwagi na jego nieprecyzyjne sformu-łowanie ogranicza przysługujące skarżącemu prawo własności w sposób sprzeczny z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej, i pozwala na nierealizowanie prawa rodziny znajdują-cej się w trudnej sytuacji materialnej do szczególnej pomocy państwa, a także prawa do za-bezpieczenia społecznego. Skarżący kwestionuje konstytucyjność art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. z tego powodu, że przy ustalaniu kryterium dochodowego nie daje on podstaw do odliczenia od dochodu rodziny kwot wpłacanych przez niego na rzecz likwidatora funduszu alimentacyjnego. Jak wynika z decyzji i wyroków załączonych do skargi, wydanych w sprawie skarżącego, pomimo nie-uwzględnienia spłaty zadłużenia na rzecz likwidatora funduszu alimentacyjnego, przyjęto, że dochód rodziny skarżącego nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego warunkują-cego uzyskanie pomocy społecznej. Przyczyną nieuwzględnienia wniosku było nie to, że skarżący przekroczył kryterium dochodowe, lecz to, że skarżący stale korzysta z różnych form pomocy społecznej, a z uwagi na charakter zasiłku celowego i dostępne środki finanso-we organ gminy nie może uwzględnić wszystkich wniosków o pomoc, w szczególności wnio-sków składanych przez jedną rodzinę. Co za tym idzie, uwzględnienie bądź nieuwzględnienie kwot wpłacanych przez skarżącego na rzecz likwidatora funduszu alimentacyjnego nie miało wpływu na treść wydanych w sprawie skarżącego orzeczeń, a tym samym na jego prawa podmiotowe. Jak podkreślił w uzasadnieniu wyroku z czerwca 2016 r. Naczelny Sąd Admini-stracyjny, ewentualne obniżenie dochodu skarżącego o te należności nie miało dla sprawy istotnego znaczenia, skoro nawet bez ich uwzględnienia dochód skarżącego nie przekraczał kryterium dochodowego. Z powyższego wynika, że kwestionowany przepis nie mógł dopro-wadzić do ograniczenia prawa własności skarżącego i prawa rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej do szczególnej pomocy państwa, a także prawa do zabezpieczenia spo-łecznego, gdyż jego treść nie była przyczyną nieuwzględnienia wniosku o przyznanie zasiłku celowego. W konsekwencji Trybunał uznał, że zarzut niekonstytucyjności art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. jest oczywiście bezzasadny. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.