Ts 267/22

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 12 czerwca 2024 r. Pozycja 135 POSTANOWIENIE z dnia 20 grudnia 2023 r. Sygn. akt Ts 267/22 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jarosław Wyrembak, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej spółki […] z ograniczoną odpowiedzialnością” Spółka komandytowa z siedzibą w B. o zbadanie zgodno-ści: art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1493, ze zm.) w zakresie, w jakim „wskazane przepisy nie wpro-wadzały ograniczonego kręgu podmiotów i nie wykluczały inwestorów (dewe-loperów) prowadzących komercyjną działalność gospodarczą związaną ze wznoszeniem budynków z kręgu podmiotów mogących skorzystać z możliwości realizacji przedsięwzięć budowlanych w trybie uproszczonym, tj. bez koniecz-ności spełnienia warunków wynikających m.in. z przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, nie ograniczyły ich zastosowania tylko do określonego rodzaju budynków, ani nie wskazywały procedury postępowania, w tym nie zawierały możliwości zakwe-stionowania złożonej do organu architektoniczno-budowlanego informacji o pro-wadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem Covid-19 ani nie ograniczały czasowo możliwości skorzystania z trybu uproszczonego, tj. nie wskazywały, że po okresie utraty mocy obowiązywania w dniu 5 września 2020 r., budowy realizowane w trybie uproszczonym, rozpoczęte w okresie ich obowiązywania i nie ukończone przed 5 września 2020 r. nie mogą korzystać w dalszym ciągu z tej regulacji, a winny spełnić wymogi określone w standar-dowej procedurze, a także wyłączały obowiązywanie przepisów ustawy o pla-nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o któ-rych mowa w tej ustawie, w tym zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w efekcie uchwalenia ich w taki sposób, tj. nieczytelny i nie-jasny spowodowało rozbieżną ich wykładnię przez poszczególne organy i uzna-nie przez niektóre z nich, że realizowana w oparciu o te przepisy przez dewelo-pera inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie wykazuje związku z przeciwdziałaniem Covid-19 i jako komercyjna nie może korzystać z uprawnień przewidzianych w tych przepisach, a kontynuowana po dniu 5 września 2020 r. winna spełniać wymogi określone w standardowej pro-cedurze, w tym m.in. wymogi określone w przepisach Prawa budowlanego”, OTK ZU B/2024 Ts 267/22 poz. 135 2 z art. 78 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 45 ust. 1 i art. 42 ust. 2 zdanie pierwsze, a także z art. 64 ust. 1 w związku z art. 22 Kon-stytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 15 listopada 2022 r. (data nadania), spółka „[…] z ograniczoną odpowiedzialnością” Spółka komandytowa z siedzibą w B. (dalej: skarżąca) – reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru – wystąpiła z żądaniem przytoczonym w komparycji niniejszego postanowienia. 2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. Skarżąca w piśmie z 15 maja 2020 r., uzupełnionym pismem z 19 maja 2020 r., poinformowała Prezydenta Miasta B. (jako organ administracji architektoniczno-budowlanej) o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Inwestycję opisano jako budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XV kondygnacji nadziemnych), z garażami, instalacjami wewnętrznymi, tj. elektryczną, teletechniczną, pożarową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji de-szczowej, wentylacji mechanicznej, centralnego ogrzewania i murów oporowych wraz z nie-zbędną infrastrukturą techniczną, tj. instalacjami doziemnymi: elektryczną, kanalizacji desz-czowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, teletechnicznej wraz z zagospodarowaniem terenu. Informacja została złożona na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalcza-niem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1493, ze zm.; dalej: ustawa marcowa). W informacji wskazano termin rozpoczęcia robót budowlanych jako 20 maja 2020 r. 2.2. Pismem z 20 maja 2020 r. Prezydent Miasta B. przesłał Powiatowemu Inspekto-rowi Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) powyższą informację, wskazując że – biorąc pod uwagę zakres robót budowlanych oraz treść art. 2 ust. 2 ustawy marcowej – planowane roboty nie dają możliwości skorzystania z art. 12 ust. 2 marcowej i znajdują do nich zastoso-wanie przepisy prawa budowlanego. Do PINB 3 września 2020 r. wpłynęła także interwencja osoby fizycznej o prowadze-niu robót budowlanych. 2.3. Zawiadomieniem z 15 września 2020 r. PINB poinformował strony, w tym skar-żącą jako inwestora, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowla-nych oraz o wyznaczeniu oględzin na 8 października 2020 r. W trakcie oględzin, podczas których przedstawiciel inwestora nie był obecny, ustalono, że na działce znajduje się wykop ziemny, teren inwestycji jest wygrodzony, a także stwierdzono brak tablicy informacyjnej. W piśmie z 9 października 2020 r. PINB wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień. Zostały one sformułowane przez skarżącą w piśmie z 12 listopada 2020 r. Następnie PINB 7 grudnia 2020 r. przeprowadził kontrolę na miejscu, ustalając, że stan faktyczny od dnia oględzin nie uległ zmianie. OTK ZU B/2024 Ts 267/22 poz. 135 3 2.4. Decyzją z 22 grudnia 2020 r. (nr […]) PINB nakazał skarżącej likwidację wykopu ziemnego, stanowiącego rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XV kondygna-cji nadziemnych), z garażami, instalacjami oraz zagospodarowaniem terenu. PINB ocenił, że inwestycja nie kwalifikuje się jako mogąca być realizowana na podstawie art. 12 ustawy mar-cowej, a ponadto pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowa-nia przestrzennego, który dopuszcza na tym terenie budynki mieszkalne wielorodzinne do wysokości 12 m. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia zostało wniesione przez skarżącą do Wo-jewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB), który decyzją z 12 lu-tego 2021 r. (nr […]) utrzymał w mocy decyzję PINB. Zdaniem PWINB w sprawie nie miał zastosowania art. 12 ustawy marcowej, gdyż utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tego aktu normatywnego (5 września 2020 r.), a nadto nie istniał związek przyczy-nowo-skutkowy inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19. Jak wskazał PINB, jeśli coś słu-ży (może służyć) także albo przede wszystkim innemu celowi niż zwalczanie (ograniczanie, zapobieganie, obrona przed) COVID-19, to nie może być uznane za przeciwdziałanie tej cho-robie. 2.5. Skarga na decyzję PWINB została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z 24 czerwca 2021 r. (sygn. akt […]), podtrzymanym następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2022 r. (sygn. akt […]). W ocenie obu sądów celem działalności inwestycyjnej skarżącej nie było przeciwdziałanie COVID-19, ale osiągnięcie rezultatu gospodarczego, w postaci obiektów przeznaczonych do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. 3. Zdaniem skarżącej kwestionowany przepis naruszył: prawo do dwuinstancyjnego postępowania (ponieważ odmówiono prawa do realizacji inwestycji budowlanej), prawo do równego traktowania przez władze publiczne, zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadę poprawnej legislacji, prawo ochrony własności oraz zasadę swobo-dy działalności gospodarczej. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po-stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom. Stosownie do art. 61 ust. 4 u.o.t.p.TK Trybunał odmawia nadania dalszego biegu skar-dze konstytucyjnej, jeżeli: – nie spełnia ona wymogów określonych w ustawie i usunięcie braków nie jest możli-we (pkt 1); – braki, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK, nie zostały usunięte w terminie (pkt 2); – jest ona oczywiście bezzasadna (pkt 3). 2. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uczyniono art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziała-niem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1493, ze zm.; dalej: ustawa marcowa). Wskazane ustępy art. 12 miały następujące brzmienie: OTK ZU B/2024 Ts 267/22 poz. 135 4 – ust. 1: „Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i za-gospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej”; – ust. 2: „Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budow-lanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej”. Na mocy art. 36 ust. 1 ustawy marcowej cały art. 12 tego aktu normatywnego utracił moc obowiązującą 5 września 2020 r. Skarżąca jako wzorce kontroli dla zaskarżonych regulacji powołała z kolei dwie grupy przepisów: – art. 78 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 45 ust. 1 i art. 42 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji; – art. 64 ust. 1 w związku z art. 22 Konstytucji. 3. Trybunał stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna nie może zostać przeka-zana do rozpoznania merytorycznego. 3.1. Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny – choć jest sądem prawa – przy ocenie skargi konstytucyjnej (będącej indywidualnym, konkretnym środkiem ochrony praw jednostki) i badaniu jej zasadności nie może pomijać żadnej okoliczności stanu prawnego i faktycznego (por. postanowienia TK z: 22 lutego 2010 r. i 13 grudnia 2010 r., sygn. Ts 103/09, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 438 i 439 oraz 25 marca 2021 r., sygn. Ts 153/20, OTK ZU B/2021, poz. 181, a także wyrok TK z 16 grudnia 2020 r., sygn. SK 26/16, OTK ZU A/2020, poz. 69). Trybunał stwierdza przy tym, że – zgodnie z dotychczasowym orzecznic-twem – merytoryczne rozpoznanie skargi konstytucyjnej jest możliwe jedynie po wykazaniu przez skarżącego (działającego w sprawie samodzielnie albo przez pełnomocnika) minimalnej staranności w trosce o zabezpieczenie swoich interesów prawnych. Skarga konstytucyjna – co wymaga szczególnego podkreślenia – nie może być wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań czy uchybień popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie – ani przez skarżącego, ani przez działającego w jego imieniu profesjonalnego pełnomocnika (zob. m.in. postanowienia TK z: 16 października 2002 r., sygn. SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77; 15 listopada 2013 r. i 4 lutego 2015 r., sygn. Ts 193/12, OTK ZU nr 1/B/2015, poz. 9 i 10; 25 listopada 2013 r., sygn. Ts 240/12, OTK ZU – Suplement nr II/B/2014, poz. 869; 30 lipca 2014 r., sygn. Ts 37/14, OTK ZU nr 4/B/2015, poz. 362 oraz 2 sierpnia 2017 r. i 21 marca 2018 r., sygn. Ts 64/17, OTK ZU B/2018, poz. 69 i 70). Niedo-puszczalne jest także wykorzystywanie skargi do swoistego „sankcjonowania” nadużywania prawa. 3.2. Istota analizowanej skargi konstytucyjnej sprowadza się wyłącznie do tego, czy inwestycja budowlana skarżącej, z uwagi na treść art. 12 ustawy marcowej, jest wyłączona spod działania przepisów ogólnego prawa budowlanego. Ustęp 1 tego artykułu – zacytowany w punkcie 2 tej części uzasadnienia – zawierał wyłączenia przedmiotowe odnośnych przepi- OTK ZU B/2024 Ts 267/22 poz. 135 5 sów co do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem epidemii COVID-19. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy marcowej przepisy tego aktu normatywnego stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej COVID-19, wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Pojęcie „przeciwdziałania COVID-19” zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 2 ust. 2 ustawy marcowej, wedle którego „[i]lekroć w ustawie jest mowa o «przeciwdziałaniu COVID-19» rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym spo-łeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1 [tj. COVID-19]”. Z powyższego wynika wyraźnie, że dla zastosowania art. 12 ustawy marcowej pod-stawowe i najważniejsze było ustalenie, czy powstający obiekt budowlany miał związek z przeciwdziałaniem epidemii COVID-19. Nie chodziło tu przecież o to, by wybudowany budynek miał jedynie dodatkowo, marginesowo czy pośrednio przyczynić się do przeciwdzia-łania COVID-19, ale by był pomocny w leczeniu chorych czy zapobiegał skutkom pandemii. Trzeba stanowczo powiedzieć, że wykładnia wyżej wskazanych przepisów, jak i całej ustawy marcowej prowadzi do wniosku, iż wymieniona regulacja była całkowitym wyjątkiem od zasad ogólnych przewidzianych między innymi w prawie budowalnym. Skoro zaś była wy-jątkiem, to nie mogła być interpretowana rozszerzająco, ponieważ gdyby tak było, to stanowi-łaby pole do licznych nadużyć. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że celem ustawy marco-wej były szybkie działania doraźne odnośnie do powstania infrastruktury potrzebnej do prze-ciwdziałania epidemii. Wbrew zaś zarzutom skargi konstytucyjnej, inwestycja budynku mieszkalnego, o której skarżąca poinformowała Prezydenta Miasta B., nie spełnia wymogów hipotezy zawartej w art. 12 ust. 1 ustawy marcowej. Była to typowa inwestycja, której zamia-rem było zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Przyjmując koncepcję zaproponowaną przez skarżącą (tak na etapie postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz sądami ad-ministracyjnymi, jak i w analizowanej skardze do Trybunału Konstytucyjnego), każda budo-wa budynku mieszkalnego byłaby możliwa z pominięciem przepisów prawa budowlanego, o ile rozpoczęłaby się w okresie obowiązywania art. 12 ustawy marcowej. Z takim rozumo-waniem oczywiście nie można się zgodzić; budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie służyła bowiem zwalczaniu zakażenia COVID-19, zapobieganiu jego rozprzestrzeniania się, profilaktyce, jak również nie zwalczała skutków, w tym społeczno-gospodarczych, tej choroby. Działanie skarżącej było natomiast niedopuszczalną próbą nadużycia prawa ustano-wionego w okresie stanu wyższej konieczności, gdy początkowo doszło do dezorganizacji życia publicznego (por. postanowienie TK z 10 czerwca 2021 r., sygn. Ts 111/20, OTK ZU B/2021, poz. 113), do realizacji własnych celów gospodarczych. 3.3. Powyższe okoliczności przemawiają przeciwko nadaniu dalszego biegu analizo-wanej skardze konstytucyjnej z powodu oczywistej bezzasadności postawionych w niej zarzu-tów (art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK). Są one bowiem jedynie próbą sanowania przez skarżącą niewystąpienia w przepisanym trybie o zezwolenie na wybudowanie budynku mieszkalnego oraz chęcią swoistego „usankcjonowania” obchodzenia prawa. W tym stanie rzeczy należało postanowić jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącej przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na niniejsze postanowienie w terminie siedmiu dni od daty jego doręczenia.