Ts 28/20

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 29 października 2020 r. Pozycja 330 POSTANOWIENIE z dnia 26 sierpnia 2020 r. Sygn. akt Ts 28/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej P.C. w sprawie zgodności: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.) w związku z art. 20 ust. 1, art. 24a ust. 3 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741, ze zm.) oraz w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) rozumianego w ten sposób, że „nie należy do właściwości są-dów administracyjnych lub jest niedopuszczalna skarga na uchwałę rady gminy w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego, podjętą z inicjatywy organu stanowiącego gminy”, z 45 ust. 1 w związku z Preambułą do Konstytucji Rzeczy-pospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 lutego 2020 r. (data nadania) radca prawny P.C. (dalej: skarżący) w imieniu własnym, wystąpił z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego. Postanowieniem z 15 maja 2019 r. (sygn. akt […]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA) odrzucił skargę skarżącego, którą skarżący złożył wraz z innymi osobami na uchwałę Rady Miasta Lublin z 31 stycznia 2019 r. nr 55/III/2019 w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawach dotyczących mieszkańców Lublina (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2019 r. poz. 1250). WSA wyjaśnił, że uchwała o przeprowadzeniu refe-rendum lokalnego – w świetle ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741, ze zm.) – nie może być przedmiotem skargi do sądu administra-cyjnego. W związku z powyższym – zdaniem WSA – zaskarżona uchwała nie podlega kogni-cji sądów administracyjnych określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.). Od powyższego orzeczenia skarżący złożył skargę kasacyjną, która została oddalona postanowie-niem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 1 października 2019 r. (sygn. […]). OTK ZU B/2020 Ts 28/20 poz. 330 2 2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 11 marca 2020 r. skarżący został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi przez wyjaśnienie, czy wzorcem kon-troli uczynił także, niewymienione w petitum, ale przywołane w uzasadnieniu skargi art. 2, art. 7, art. 171 ust. 2 w związku z art. 7 oraz art. 184 zdanie drugie Konstytucji. Zarządzenie to zostało doręczone skarżącemu 1 kwietnia 2020 r. W piśmie procesowym z 8 kwietnia 2020 r. (data nadania) skarżący wyjaśnił, że po-wyższych przepisów Konstytucji nie uczynił wzorcami kontroli. Podkreślił jednocześnie, że zostały one powołane, ponieważ „niektóre elementy prawa podmiotowego mogą być wywo-dzone uzupełniająco z różnych przepisów konstytucyjnych, także będących źródłem zasad ustrojowych czy przepisami kompetencyjnymi”. 3. Zdaniem skarżącego zakwestionowany w skardze przepis narusza jego prawo do sądu gwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z zasadą efektywności instytucji publicznych wyrażoną w Preambule Konstytucji. Skarżący podnosi, że sądy administracyjne, odrzucając jego skargę, pozbawiły go prawa do uzyskania sądowego rozstrzygnięcia w przedmiocie zbadania zgodności z prawem uchwały organu przedstawicielskiego wspólno-ty samorządowej, której jest członkiem. Wskazuje on, że możliwość kontroli legalności za-kwestionowanej uchwały może pełnić rolę jednego z instrumentów wpływania na rzetelność, sprawność i efektywność działania instytucji publicznych w zakresie przeprowadzenia refe-rendum. W ocenie skarżącego w jego sprawie dochodzi do wyłączenia drogi sądowej nie na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego, lecz w wyniku sądowej interpretacji. Podkreśla on, że sądy administracyjne ograniczają jego prawo do sądu bez wyraźnej podstawy w usta-wie. Wskazuje, że w polskim porządku prawnym istnieje pozytywny przepis dopuszczający, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.; dalej: u.s.g.) wniesienie skargi przez każdego, „czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem”. Sądy administracyjne doko-nują jednak takiej wykładni, która wyłącza drogę sądową w sprawie skargi na uchwałę rady gminy zarządzającą referendum z jej własnej inicjatywy. Skarżący podnosi, że sądy admini-stracyjne „twórczo” podchodzą do wykładni przepisów o swojej właściwości rzeczowej i w podobnych sprawach dopuszczają możliwość wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W jego ocenie „[z] punktu widzenia konstytucyjnego prawa do sądu taką interpre-tację należy uznać za nieprawidłową, bowiem pozostaje w wyraźnej sprzeczności z dotych-czasowym dorobkiem Trybunału Konstytucyjnego opowiadającego się za rozszerzającą wy-kładnią art. 45 ust. 1 Konstytucji”. Dlatego − zdaniem skarżącego − „[…] wydaje się ko-nieczne wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku interpretacyjnego, stwierdzającego niekonstytucyjność przedstawionego rozumienia przywołanych przepisów ustawy”. Skarżący podkreśla, że pogląd przeciwny, a więc dopuszczający możliwość wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę ma oparcie w poglądach „wyrażanych przynajmniej przez część dok-tryny i orzecznictwa”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolno-ści i praw. Ma gwarantować, że obowiązujące w systemie prawa akty normatywne nie będą stanowiły źródła ich naruszeń. Jej merytoryczne rozpoznanie uzależnione jest od spełnienia licznych przesłanek, wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisów ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). OTK ZU B/2020 Ts 28/20 poz. 330 3 2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono następujące przepisy: – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.) o treści: „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarzą-dzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego”, – art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741, ze zm.; dalej: u.r.l.) o treści: „Na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia”, – art. 24a ust. 3 u.r.l. stanowiący: „Na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady gminy o prze-prowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) radzie gminy służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia otrzymania roz-strzygnięcia nadzorczego. Sąd administracyjny rozpatruje skargę w terminie 14 dni od dnia jej zgłoszenia. Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 14 dni”, – 26 ust. 1 u.r.l. w brzmieniu: „Na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 22, a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu określonego w art. 24, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyj-nego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia”, – art. 3 § 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) o następującej treści: „Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szcze-gólnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach”. 3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarga konstytucyjna spełnia przesłanki wa-runkujące przekazanie jej do rozpoznania merytorycznego, gdyż: 1) została sporządzona przez radcę prawnego (art. 44 ust. 1 u.o.t.p.TK); 2) skarżący: a) wyczerpał przysługującą mu drogę prawną (art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK), albowiem po-stanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2019 r. (sygn. akt […]) jest prawomocne i nie przysługują od niego żadne zwykłe środki zaskarżenia, b) dochował terminu wniesienia skargi konstytucyjnej (art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK), c) prawidłowo określił przedmiot kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p. TK), wskazując, które konstytucyjne prawa i wolności i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK) oraz przedstawił w tym zakresie stosowne uzasadnienie (art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK). 4. W ocenie Trybunału analizowana skarga konstytucyjna nie jest obarczona nieusu-walnymi brakami formalnymi, o których mowa w art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK, zaś sformu-łowane w niej zarzuty nie są oczywiście bezzasadne w rozumieniu art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.