Ts 291/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 24 marca 2016 r. Pozycja 250 POSTANOWIENIE z dnia 27 listopada 2015 r. Sygn. akt Ts 291/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Rymar, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej E.G. w sprawie zgodności: art. 1 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności po-wstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolni-czą działalność (Dz. U. poz. 1551) z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 18 sierpnia 2015 r. (data nadania) E.G. (dalej: skarżący) wystąpił o stwierdzenie, że art. 1 ust. 1 i 6 usta-wy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. poz. 1551; dalej: ustawa o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność, albo ustawa abolicyjna) w zakresie, w jakim „nie przewiduje moż-liwości żądania umorzenia zaległości wynikających wyłącznie z nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne”, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i w związku z art. 2 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z listopada 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej: organ rentowy) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego o umorzenie jego należności na podstawie ustawy o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaco-nych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. W uzasadnieniu decyzji wskazał on, że w okresie objętym ustawą abolicyjną, tj. od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r., skarżący nie podlegał obowiązkowo ubezpieczeniom: emerytalnemu i rentowym oraz wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, podlegał zaś ubezpieczeniu zdrowotnemu, co ustalił dyrektor oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w L. we wcześniejszej decyzji z września 2010 r. Dlatego też organ ten uznał, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o umorzenie należności na podstawie przepi-sów ustawy abolicyjnej. Wyrokiem z grudnia 2014 r. Sąd Okręgowy w Z. (dalej: Sąd Okrę- OTK ZU B/2016 Ts 291/15 poz. 250 2 gowy w Z. albo sąd pierwszej instancji) oddalił odwołanie skarżącego od decyzji z listopada 2013 r. Zdaniem tego sądu, organ rentowy – pomimo „niekompatybilnego zredagowania de-cyzji” – prawidłowo odmówił skarżącemu umorzenia należności składkowych na ubezpiecze-nie zdrowotne. Jak wskazał, literalna wykładnia przepisów ustawy abolicyjnej prowadzi do wniosku, że dopiero umorzenie składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypad-kowe skutkuje automatycznym umorzeniem składek na ubezpieczenie zdrowotne. Skarżący zaś – jak podkreślił Sąd Okręgowy w Z. – posiada zaległości wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, które samodzielnie nie mogą być umorzone. Ich umorzenie jest bowiem możliwe jedynie w razie wcześniejszego umorzenia składek na ubezpieczenia spo-łeczne. Zwrócił on też uwagę na to, że skarżący od 1 marca 1990 r. miał ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, a od 1 lutego 2004 r. ma przyznane prawo do emerytury. Przypomniał ponadto, że już w decyzji z 23 października 1995 r. organ rentowy stwierdził, że w związku z nabyciem prawa do renty skarżący nie podlega ubezpieczeniu spo-łecznemu przewidzianemu dla osób prowadzących działalność gospodarczą. Wskazał także, że od 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 9 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubez-pieczeń społecznych) skarżący jest zwolniony od obowiązkowych ubezpieczeń. Zgodnie bo-wiem z tym przepisem osoby prowadzące pozarolniczą działalność, mające ustalone prawo do emerytury lub renty podlegają ubezpieczeniom społecznym, ale na zasadzie dobrowolności. Skarżący zatem – jak zauważył Sąd Okręgowy w Z. – nie podlegał obowiązkowo temu ubez-pieczeniu. Wyrokiem z kwietnia 2015 r. Sąd Apelacyjny w L. (dalej: Sąd Apelacyjny w L.), w całości zaakceptowawszy ustalenia faktyczne, jak i wywody prawne poczynione przez sąd pierwszej instancji, oddalił apelację skarżącego. Jak wskazał w uzasadnieniu tego orzeczenia, głównym założeniem ustawy abolicyjnej było uwzględnienie ciężkiej sytuacji tych płatników składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, których zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpie-czenia powstałe do 28 lutego 2009 r. wiązały się często ze zmianą przepisów ustawy o syste-mie ubezpieczeń społecznych. Zwłaszcza – w jego ocenie – zmiany regulacji dotyczących zbiegu tytułów do ubezpieczeń utrudniały osobom prowadzącym pozarolniczą działalność prawidłowy wybór tytułu, z którego powinny podlegać ubezpieczeniom obowiązkowo. Dlate-go też – jak wskazał Sąd Apelacyjny w L. – przepisy ustawy abolicyjnej nie przewidują „możliwości umorzenia wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, w sytuacji gdy osoba prowadząca pozarolniczą działalność, ubiegająca się o takie umorzenie podlegała dobrowolnie ubezpieczeniom społecznym lub nie podlegała obowiązkowym ubez-pieczeniom emerytalnemu i rentowym”. W związku z tym w przekonaniu tego sądu „uzasad-nione jest jedynie umorzenie zaległości składkowych należnych za osobę prowadzącą poza-rolniczą działalność gospodarczą, czyli za ubezpieczonego, który jednocześnie na gruncie prawa ubezpieczeń społecznych jest również płatnikiem”. Skarżący, jak zauważył, „wpraw-dzie prowadził pozarolniczą działalność, jednakże niewątpliwie nie należy do kręgu osób uprawnionych, ponieważ nie podlegał obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym: emerytal-nemu, rentowym i wypadkowemu i nie był zobowiązany do zapłaty składek”. Wyrok Sądu Apelacyjnego w L., wskazany przez skarżącego jako ostateczne orzecze-nie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, został mu wraz z uzasadnieniem doręczony 18 maja 2015 r. Zdaniem skarżącego, zakwestionowane w skardze przepisy naruszają prawo do „rów-nej dla wszystkich ochrony prawa własności i innych praw majątkowych w związku z ogólną zasadą równości wobec prawa oraz zasadą sprawiedliwości społecznej”. Tworzą one bowiem według niego stan prawny, w którym podmioty podobne, tj. prowadzące działalność pozarol-niczą w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r., posiadające tę samą cechę istotną, tj. mające zaległości w opłacaniu składek, są traktowane odmiennie. Kryterium różnicującym OTK ZU B/2016 Ts 291/15 poz. 250 3 jest „nieopłacenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne”. W przekonaniu skarżącego „abolicja składkowa winna objąć wszystkich przedsiębiorców, którzy prowadzili działalność między 1999 r. a 2009 r., niezależnie od tego, czy podlegali oni obowiązkowo ubezpieczeniom: emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu”. Skarżący podkreślił przy tym, że wprawdzie zakwestionowane w skardze przepisy utraciły moc obowiązującą 15 stycznia 2015 r., wraz z wygaśnięciem ustawy abolicyjnej, jed-nak wydanie przez Trybunał orzeczenia jest konieczne dla ochrony jego konstytucyjnych wolności i praw. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 138 w związku z art. 139 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Try-bunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) z dniem 30 sierpnia 2015 r. utraciła moc ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy w postępo-waniu przed Trybunałem w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy ustawy o TK. Rozpatrywana skarga konstytucyjna została wnie-siona przed dniem wejścia w życie ustawy o TK z 2015 r., dlatego do jej wstępnej kontroli zastosowanie mają przepisy ustawy o TK. Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wol-ności lub praw. Jej merytoryczne rozpoznanie jest uzależnione od spełnienia warunków wy-nikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z art. 46 oraz art. 47 ustawy o TK. Skar-gom konstytucyjnym niespełniającym tych warunków oraz skargom oczywiście bezzasadnym Trybunał Konstytucyjny odmawia nadania dalszego biegu. Skarżący zakwestionował art. 1 ust. 1 ustawy o umorzeniu należności powstałych z ty-tułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. Zgodnie z tym przepisem, na wniosek osoby podlegającej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r. obowiązkowo ubezpieczeniom: emerytalnemu i rentowym oraz wypadkowemu z tytu-łu prowadzenia pozarolniczej działalności w rozumieniu art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 paź-dziernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.), która przed dniem 1 września 2012 r. zakończyła prowadzenie pozarolniczej działal-ności i nie prowadzi jej w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 8 (pkt 1), innej niż wymieniona w pkt 1 (pkt 2) – umarza się nieopłacone składki na te ubezpieczenia za okres od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r. oraz należne od nich odsetki za zwłokę, opłaty prolon-gacyjne, koszty upomnienia, opłaty dodatkowe, a także koszty egzekucyjne naliczone przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Kontroli Trybunału skarżący poddał także art. 1 ust. 6 ustawy abolicyj-nej w brzmieniu: „Umorzenie należności, o których mowa w ust. 1, skutkuje umorzeniem nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy za ten sam okres oraz należnych od nich, za ten sam okres, odsetek za zwłokę, opłat prolongacyjnych, kosztów upomnienia, opłat dodatkowych, a także kosztów egzekucyjnych naliczonych przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego”. Uprawnienie do wniesienia skargi konstytucyjnej skarżący wywodzi z naruszenia prawa do „równej dla wszystkich ochrony prawa własności i innych praw majątkowych”. Jak wskazał w petitum skargi, zakwestionowane przepisy są niekonstytucyjne w zakresie, w jakim nie przewidują „możliwości żądania umorzenia zaległości wynikających wyłącznie z nieopła-conych składek na ubezpieczenie zdrowotne”. OTK ZU B/2016 Ts 291/15 poz. 250 4 Odnośnie do zarzutów sformułowanych w skardze Trybunał w pierwszej kolejności zwraca uwagę na to, że organ rentowy i sądy w wyniku przeprowadzonego postępowania ustaliły, iż skarżący nie jest beneficjentem ustawy abolicyjnej i z tego powodu odmówiły umorzenia jego należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. W analizowanej sprawie istotne jest więc to, że skarżący nie jest objęty zakresem podmiotowym ustawy, a nie to, iż nie przewiduje ona „możliwości żądania umorzenia zale-głości wynikających wyłącznie z nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne”. Nota bene, w uzasadnieniu wniesionego środka prawnego skarżący sam przyznał, że „został posta-wiony w skrajnie niekorzystnej sytuacji, gdyż należy do grupy osób, których ww. ustawa abo-licyjna nie objęła swoim zakresem z racji niepodlegania przez niego obowiązkowo ubezpie-czeniom: emerytalnym, rentowemu i wypadkowemu”. Trybunał ponadto przypomina, że podstawowym elementem zasady równości jest na-kaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą relewantną (istotną). Przywoływana zaś wielokrotnie w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego zasada równości wobec prawa nakazuje identyczne traktowanie wszystkich adresatów norm praw-nych znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji, prawnie relewantnej. Z zasady równości wynika zatem nakaz równego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Dopuszcza ona zatem odmienne traktowanie osób, które takiej relewantnej cechy nie wykazują (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., P 39/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 161). Zdaniem skarżącego ową cechą istotną „pozwalającą wyróżnić kategorię podmiotów, do których odnosi się gwarancja równego traktowania” w jego sprawie jest „posiadanie nieo-płaconych składek z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Nieopłacenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stanowi z kolei kryterium zróżnicowania sytuacji prawnej tych podmiotów”. Trybunał zwraca uwagę, że zakwestionowany w skardze art. 1 ust. 1 wskazuje benefi-cjentów ustawy abolicyjnej. Są nimi osoby, które we wskazanym w tym przepisie okresie podlegały obowiązkowo ubezpieczeniom: emerytalnemu i rentowym oraz wypadkowemu. Były one zatem obowiązane do opłacania zarówno składek na ubezpieczenie społeczne, jak i zdrowotne. Na wniosek tych osób Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza nieopłacone składki na ubezpieczenia społeczne. Skutkiem tej czynność zaś jest „automatyczne” umorze-nie nieopłaconych składek m.in. na ubezpieczenie zdrowotne (art. 1 ust. 6 ustawy abolicyj-nej). Skarżący – z woli ustawodawcy – podlegał tylko obowiązkowi ubezpieczenia zdrowot-nego (art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Dz. U. z 2015 r. poz. 581, ze zm.). Na podstawie art. 9 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mógł natomiast dobrowolnie zdecy-dować, że będzie podlegać ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym. Z powyższych ustaleń wynika, że status prawny skarżącego jest inny niż podmiotów określonych w art. 1 ust. 1 ustawy abolicyjnej. Z tego względu nie można uznać kategorii osób, do której należy skarżący, i kategorii osób objętej abolicją za podmioty podobne. To zaś oznacza, że skarżący nie uprawdopodobnił, że on i beneficjenci ustawy abolicyjnej są – zgod-nie z dyrektywami wynikającymi z zasady równości – podmiotami wymagającymi takiego samego traktowania. Okoliczność ta jest – w myśl art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania analizowanej skardze dalszego biegu. Ponadto, w tym stanie rzeczy skoro skarżący twierdzi, że zakwestionowane przepisy są niekonstytucyjne, ponieważ w ich świetle nie objęło go prawo do abolicji składkowej, to w istocie kwestionuje on je ze względu na brak odpowiedniej z jego punktu widzenia regula-cji. Tymczasem w swoich orzeczeniach Trybunał wyraził pogląd, zgodnie z którym „zarzuty (…) nie mogą polegać na wskazywaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której OTK ZU B/2016 Ts 291/15 poz. 250 5 istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (zob. wyrok z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Zarzut zaniechania ustawodawczego (luki normatywnej) nie może być zatem przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wydanie orzeczenia w tym zakresie należy więc uznać za niedopuszczalne (zob. postanowienia TK z 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98 oraz 22 czerwca 2005 r., K 42/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 74). Okoliczność ta jest – zgodnie z art. 49 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – przesłanką odmowy nadania analizowanej skardze dalszego biegu. W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak na wstępie.