Ts 292/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 9 marca 2016 r. Pozycja 164 POSTANOWIENIE z dnia 26 lutego 2016 r. Sygn. akt Ts 292/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej S.G. w sprawie zgodności: art. 98 § 1 w związku z art. 102 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.) z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-skiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE 1. W sporządzonej przez adwokata skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 17 sierpnia 2015 r. (data nadania), S.G. (dalej: skarżący) zarzucił niezgod-ność art. 98 § 1 w związku z art. 102 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowa-nia cywilnego (Dz.U.2014.101, ze zm.; dalej: k.p.c.) z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji. 2. Skarga konstytucyjna wiąże się z następującą sprawą: 2.1. Wyrokiem z marca 2014 r. Sąd Rejonowy w W. zasądził od skarżącego (będącego pozwanym) na rzecz strony powodowej kwotę 2 000,00 zł. W wyniku apelacji wniesionej przez skarżącego, Sąd Okręgowy w G. wyrokiem z listopada 2014 r. zmienił zaskarżone orzeczenie w ten sposób, że obniżył wysokość zasądzonej kwoty do 500,00 zł oraz nie obcią-żył strony powodowej kosztami postępowania apelacyjnego. 2.2. W dniu 22 stycznia 2015 r. skarżący złożył zażalenie na rozstrzygnięcie o kosztach procesu w postępowaniu apelacyjnym, w którym wniósł – uznawszy zasadność nieobciążania strony powodowej tymi kosztami – o zwrot poniesionych kosztów procesu od Skarbu Państwa. 2.3. Postanowieniem z maja 2015 r. Sąd Okręgowy w G. oddalił zażalenie skarżące-go. W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd stwierdził, że orzeczenie zgodnie z wnioskiem skar- OTK ZU B/2016 Ts 292/15 poz. 164 2 żącego było niedopuszczalne z uwagi na to, iż przepisy postępowania nie przewidują możli-wości zasądzenia od Skarbu Państwa na rzecz wygrywającej strony poniesionych kosztów postępowania w sytuacji, gdy strona przegrywająca została zwolniona z obowiązku ich poniesienia. 3. Zdaniem skarżącego art. 98 § 1 w związku z art. 102 k.p.c. przez to, że nie reguluje kwestii zasądzenia przez sąd od Skarbu Państwa zwrotu kosztów procesu w postępowaniu apelacyjnym na rzecz strony wygrywającej w przypadku nieobciążenia strony przegrywającej kosztami procesu w ogóle, narusza konstytucyjne prawo do sądu w związku z zasadą demo-kratycznego państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 138 w związku z art. 139 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1064, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) 30 sierpnia 2015 r. utraciła moc ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.102.643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy w postępowaniu przed Trybunałem w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy ustawy o TK. Rozpatrywana skarga konstytucyjna została wniesiona przed dniem wejścia w życie ustawy o TK z 2015 r., dlatego do jej wstęp-nej kontroli zastosowanie mają przepisy ustawy o TK z 1997 r. 2. Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy o TK z 1997 r., skarga konstytu-cyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom, a także czy postępowanie wszczęte na skutek jej wniesienia podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. 3. Zaskarżone w niniejszej sprawie przepisy k.p.c. stanowią odpowiednio: „Strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony (koszty procesu)” (art. 98 § 1); „W wypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może zasądzić od strony przegrywają-cej tylko część kosztów albo nie obciążać jej w ogóle kosztami” (art. 102). 4. Ze względu na sposób sformułowania zarzutu przez skarżącego (zakwestionowanie braku określonej regulacji normatywnej) Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy analizowana skarga konstytucyjna nie jest w istocie skargą na zaniechanie prawodawcze. 4.1. W świetle art. 188 Konstytucji rolą Trybunału Konstytucyjnego jest przede wszystkim badanie istniejących norm prawnych („tego, co prawodawca unormował”). Ze względu na założenie o zupełności systemu prawa oraz konieczność zapewnienia skutecz-ności przepisów konstytucyjnych, dopuszczalne jest także kontrolowanie przez Trybunał Konstytucyjny, czy w kontrolowanych aktach prawnych nie brakuje elementu, koniecznego z punktu widzenia Konstytucji (a więc „tego, czego ustawodawca nie unormował”, choć był do tego zobowiązany przez ustawę zasadniczą; por. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52). 4.1.1. Ze względu na istniejące tu ryzyko wkroczenia przez Trybunał Konstytucyjny w uprawnienia władzy ustawodawczej, wbrew jego ustrojowej roli „negatywnego ustawo- OTK ZU B/2016 Ts 292/15 poz. 164 3 dawcy” (por. w szczególności wyrok TK z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251 oraz np. postanowienie TK z 31 lipca 2014 r., Ts 240/13, OTK ZU nr 1/B/2015, poz. 41), podlega ona szczególnym rygorom. Kognicja Trybunału Konstytucyjnego ogranicza się wyłącznie do tzw. pominięć prawodawczych, które mogą polegać na brakach procedural-nych (np. niezapewnieniu sądowej ochrony praw konstytucyjnych; por. wyrok TK z 22 paź-dziernika 2013 r., SK 14/13, OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 100) albo – co w praktyce jest bar-dziej kontrowersyjne – materialnoprawnych (np. zbyt wąskiego i arbitralnego zakreślenia przesłanek realizacji praw konstytucyjnych; por. wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., K 49/07, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 169). Nie obejmuje ona natomiast luk innego rodzaju – tzw. zaniechań prawodawczych. 4.1.2. Podział nieistniejących regulacji prawnych na zaniechania i pominięcia prawo-dawcze pojawił się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jeszcze przed wejściem w życie obecnej Konstytucji (por. przywołane orzeczenie w sprawie K 25/95 oraz wyrok TK z 6 maja 1998 r., K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33, podtrzymujący tę linię orzecznictwa po uchwaleniu Konstytucji z 1997 r.). Jest on powszechnie stosowany także w najnowszych judykatach (por. np. obszerne podsumowanie dotychczasowego orzecznictwa w wyrokach TK z: 13 czerwca 2011 r., SK 41/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40 i 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119). Nie zmienia to jednak faktu, że zakwalifikowanie określo-nych sytuacji do jednej z tych dwóch kategorii w praktyce bywa trudne, co zresztą przyznaje sam Trybunał Konstytucyjny (por. postanowienie z 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98), pomimo prób ustalenia jednoznacznych kryteriów pozwalających na ich odróżnienie. 4.1.3. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, punktem wyjścia dla oce-ny, czy rozwiązanie postulowane przez podmiot inicjujący postępowanie jest zaniechaniem, czy pominięciem ustawodawczym, powinno być zbadanie, czy materie pozostawione poza zakresem danego przepisu i materie w nim unormowane wykazują „jakościową tożsamość” (albo przynajmniej daleko idące podobieństwo; por. przywołane orzeczenie w sprawie K 25/95, a także wyroki TK z 15 kwietnia 2014 r., SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40 oraz 3 czerwca 2014 r., K 19/11, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 60). Na tej podstawie można ustalić zakres bezczynności regulacyjnej ustawodawcy i ro-dzaj luki prawnej poddanej ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Całkowity brak regulacji danej kwestii (jej jakościowa odmienność od materii unor-mowanych w zaskarżonym przepisie) traktowany jest jako zaniechanie ustawodawcze (w doktrynie zwane także zaniechaniem właściwym albo absolutnym), nie podlegające kon-troli Trybunału. Jej uregulowanie w sposób niepełny (niewystarczający, niekompletny, przy założeniu jakościowej tożsamości brakujących elementów z elementami ujętymi w za-skarżonym przepisie) stanowi zaś pominięcie prawodawcze (zwane także zaniechaniem względnym albo częściowym). Może ono być badane przez Trybunał – jednak tylko wtedy, gdy na poziomie Konstytucji istnieje „norma o treści odpowiadającej normie pominiętej w ustawie kontrolowanej” (postanowienie TK z 1 marca 2010 r., SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29), czyli w danym obszarze obowiązuje konstytucyjny nakaz uregulowania kwestii pominiętych w określony sposób. Pomocniczym kryterium stosowanym niekiedy do odróżnienia zaniechania od pomi-nięcia ustawodawczego jest przesłanka celowego i świadomego działania prawodawcy (usta-wodawcy). Jeżeli dane rozwiązanie zostało w zamierzony sposób pozostawione poza zakresem regulacji, należy je kwalifikować jako zaniechanie ustawodawcze (por. np. wyrok TK z 8 września 2005 r., P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90). Wystąpienie pominięcia prawodawczego jest natomiast bardziej prawdopodobne w wypadku regulacji sprawiających wrażenie przypadkowych (np. pozostawionych OTK ZU B/2016 Ts 292/15 poz. 164 4 z poprzedniej wersji przepisu), absurdalnych albo oczywiście dysfunkcjonalnych (por. np. wyrok TK z 13 listopada 2007 r., P 42/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 123). 4.1.4. Przy orzekaniu o „jakościowej tożsamości” materii pominiętych i unormowanych w zaskarżonym przepisie konieczna jest ostrożność: „zbyt pochopne «upo-dobnienie» materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu, grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym” (przywołane postanowienie w sprawie SK 17/02). 4.1.5. Skuteczne zakwestionowanie pominięcia prawodawczego wymaga od podmiotu inicjującego postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym także wyjątkowej staranności. Jak Trybunał stwierdził w wyroku w sprawie K 3/00: „postawione zarzuty muszą być precyzyjne i nie mogą polegać na wskazaniu, że prze-pis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę. Gdyby istniała możliwość zaskarżenia przepisu pod zarzutem, iż nie zawiera on regu-lacji, które w przekonaniu wnioskodawcy winny się w nim znaleźć, każdą ustawę lub dowolny jej przepis można byłoby zaskarżyć w oparciu o tego rodzaju przesłankę ne-gatywną. Gdyby ustawodawca uznał za celowe takie ukształtowanie kompetencji Try-bunału Konstytucyjnego, zawarłby stosowną normę w ustawie zasadniczej (…)”. 4.1.6. Powyższe dotyczy w szczególności autorów skarg konstytucyjnych: „Sformułowanie zarzutu pominięcia prawodawczego [w skardze konstytucyjnej] wy-maga (…) wykazania związku zachodzącego między treścią przepisu a sposobem na-ruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. (…) Skarżący nie może domagać się jednak wprowadzenia nowego zakresu normowania, byłaby to bowiem skarga konsty-tucyjna na zaniechanie prawodawcze. Powinien natomiast podnieść, że przepis, które-go zakres normowania wykazuje związek ze stawianym przez niego zarzutem, ma zbyt wąski zakres zastosowania. Innymi słowy, skarżący powinien określić normę prawną, która nie znajduje do niego zastosowania, wskazać jej usytuowanie w odpo-wiedniej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego oraz wykazać, że niezastosowanie normy jest wynikiem zbyt wąskiego zakresu jej zastosowania, to z kolei jest źródłem naruszenia jego konstytucyjnych praw” (postanowienie TK z 8 września 2009 r., Ts 95/08, OTK ZU nr 5/B/2009, poz. 398). 4.1.7. Kwestia ta była wielokrotnie stawiana przez Trybunał Konstytucyjny. Repre-zentatywnym przykładem jest postanowienie z 18 czerwca 2013 r. w sprawie SK 1/12 (OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 70), w którym wskazano: „[określona regulacja] może być uznana za zawierającą unormowanie niepełne w sy-tuacji, gdy z punktu widzenia zasad konstytucyjnych ma zbyt wąski zakres zastosowa-nia albo pomija treści istotne z punktu widzenia przedmiotu i celu tej regulacji. Ocena, czy ustawodawca dopuścił się pominięcia prawodawczego, wymaga więc a casu ad casum zbadania danego unormowania w kontekście wzorców i wartości konstytucyj-nych, które ze względu na naturę tej regulacji muszą zostać poszerzone o daną katego-rię podmiotów lub zachowań. To znaczy, że z norm konstytucyjnych da się odtworzyć wzorzec instytucji prawnej kształtowanej w akcie normatywnym, lecz instytucja w ak-cie tym ukształtowana konstytucyjnemu wzorcowi nie odpowiada (…). Niezbędnym warunkiem tej analizy jest ustalenie, że w określonej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość materii unormowanych w danym przepisie i tych pozostawionych poza je-go zakresem, gdyż zbyt pochopne »upodobnienie« materii nieuregulowanych z mate-riami, które znalazły swój wyraz w treści kwestionowanego przepisu, może spowodo-wać wykroczenie przez Trybunał poza sferę kontroli prawa”. OTK ZU B/2016 Ts 292/15 poz. 164 5 4.2. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy, Trybunał stwierdza, że rozpo-znanie merytoryczne analizowanej skargi konstytucyjnej byłoby niedopuszczalne, gdyż jej przedmiotem jest zaniechanie legislacyjne, którego badanie pozostaje poza kognicją Trybuna-łu Konstytucyjnego. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżący wskazuje na brak regulacji pozytywnej dotyczącej specjalnego trybu przyznawania zwrotu poniesionych kosztów postępowania dla strony wygrywającej w sytuacji, gdy wobec strony przegrywającej sąd korzysta z instytucji uregulowanej w art. 102 in fine k.p.c. Materia ta, jak słusznie zauważa skarżący, nie została unormowana przez ustawodawcę. Zatem skoro w k.p.c. ustawodawca całkowicie zaniechał uregulowania wskazanej kwestii, to nie sposób przyjąć, że mamy do czynienia jedynie z po-minięciem prawodawczym. W rozpatrywanej sprawie nie chodzi bowiem o niepełne – ze względu na wymagania konstytucyjne – uregulowanie pewnych kwestii, lecz o ich całkowite pozostawienie poza regulacją normatywną. Sytuacja prawna skarżącego (oddalenie jego zażalenia przez sąd z powodu stwierdzonego braku regulacji normatywnej nakazującej zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów na rzecz strony wygrywającej proces – in casu postępowanie apelacyjne) wynika zatem z braku jakichkolwiek przepisów, które doty-czyłyby wskazywanego przez skarżącego problemu. W tej sytuacji sformułowany w skardze konstytucyjnej zarzut niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji w istocie stanowi „postu-lat legislacyjny” (skarżącemu chodzi o wprowadzenie do procedury cywilnej specjalnego trybu przyznawania zwrotu poniesionych kosztów postępowania dla strony wygrywającej w sytuacji, gdy wobec strony przegrywającej sąd korzysta z instytucji uregulowanej w art. 102 in fine k.p.c.) którego adresatem de lege lata może być wyłącznie ustawodawca (Sejm), a nie sąd konstytucyjny. 4.3. Powyższe przemawia za odmową nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 1 usta-wy o TK z 2015 r.). 5. Ponadto – w kontekście sformułowanego zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji – Trybunał zauważa, że skarżący wniósł zażalenie na rozstrzygnięcie odnośnie do nieobciążenia strony pozwanej kosztami postępo-wania odwoławczego (punkt III wyroku Sądu Okręgowego w G. z listopada 2014 r., III Ca 939/14), w którym domagał się zasądzenia od Skarbu Państwa poniesionych przez niego kosztów postępowania. Zażalenie to zostało – w trybie art. 3942 § 1 k.p.c. – roz-patrzone i oddalone postanowieniem tego sądu z maja 2015 r. Zatem skarżący zrealizował swoje prawo do zaskarżenia rozstrzygnięć wydanych po raz pierwszy, w zakresie odnoszą-cym się do prawa zaskarżenia rozstrzygnięcia o nieobciążaniu kosztami postępowania strony przegrywającej sprawę (por. postanowienie TK z 8 czerwca 2009 r., SK 26/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 92). W tym stanie rzeczy należało postanowić jak w sentencji.