Ts 328/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 24 lutego 2016 r. Pozycja 123 POSTANOWIENIE z dnia 23 lutego 2016 r. Sygn. akt Ts 328/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Rymar ‒ przewodniczący i sprawozdawca Mirosław Granat Małgorzata Pyziak-Szafnicka, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.I. w sprawie zgodności: art. 285a § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) z: 1) art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, 3) art. 77 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, 4) art. 45 ust. 1 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 7 października 2015 r. (data nadania) M.I. (dalej: skarżą-cy) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 285a § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270, ze zm.; dalej: ppsa) z: po pierwsze, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; po drugie, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji; po trzecie, art. 77 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji; po czwarte, art. 45 ust. 1 Konstytucji. Skargę konstytucyjną sformułowano w związku z następującą sprawą. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: NSA) wyrokiem z października 2012 r. oddalił skargę kasacyj-ną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z listopada 2010 r. oddalającego skargę na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Z. z sierpnia 2008 r. w przed-miocie podatku dochodowego od osób fizycznych za 2002 r. Następnie skarżący wywiódł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomoc-nego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z października 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z czerwca 2015 r., oddalił skargę o stwier-dzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Sąd ten uznał, że skarga nie może zostać uwzględniona, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z października 2012 r. nie stosował przepisów prawa unijnego, a tylko rażące naruszenie takich przepisów może stanowić przesłankę jej uwzględnienia. Nie znalazł też podstawy prawnej do dokonania oceny OTK ZU B/2016 Ts 328/15 poz. 123 2 tego, czy w zaskarżonym wyroku zostało naruszone wynikające z Konstytucji prawo do sądu i do dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Zdaniem skarżącego kwestionowany przepis, wprowadzając zasadę, zgodnie z którą od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie przysługuje, z wyjątkiem sytuacji gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego złamania norm prawa Unii Europejskiej, naru-sza prawo własności i prawo do jego równej ochrony, prawo do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, prawo do drogi sądowej w celu ochrony prawa naru-szonego przez organ władzy publicznej, a także prawo do sądu. Skarżący stwierdził, że w procedurze cywilnej skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje od orzeczeń sądów obu instancji, które roz-poznają sprawy merytorycznie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zaś, jak wskazał, Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem drugiej instancji, a skarga kasacyjna jest zwyczaj-nym środkiem zaskarżenia. Dlatego ‒ w jego przekonaniu ‒ nie ma podstaw, by traktować ten sąd podobnie jak Sąd Najwyższy i pozbawiać obywateli możliwości uzyskania prejudykatu niezbędnego do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417 § 1 i art. 4171 § 2 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (Dz. U. 2014.121, ze zm.; dalej: k.c.) w wypadku rażącego naruszenia w wyroku NSA prawa krajowego, w tym Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Na wstępie Trybunał zauważa, że skarżący nieprawidłowo powołał jako podstawę prawną wniesienia skargi konstytucyjnej przepisy ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 102.643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Na podstawie art. 138 w zw. z art. 139 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1064, ze zm; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) ustawa o TK z 1997 r. utraciła moc obowiązującą 30 sierpnia 2015 r. W związku z powyższym zarówno do wnoszenia skarg konstytucyjnych, jak i wstępnego rozpoznania skarg wniesionych od tej daty zastosowanie ma ustawa o TK z 2015 r. Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wol-ności i praw. Jej merytoryczne rozpoznanie jest uzależnione od spełnienia przesłanek wynika-jących zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 60 oraz art. 64-66 ustawy o TK z 2015 r. Skargom konstytucyjnym niespełniającym tych warunków, a także skargom, co do których zaistniały okoliczności przewidziane w art. 77 ust. 3 ustawy o TK z 2015 r., Trybunał odma-wia nadania dalszego biegu. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wykazanie przez skarżącego, że w związku z wydaniem przez organ wła-dzy publicznej ostatecznego orzeczenia na podstawie zakwestionowanego w skardze aktu normatywnego, doszło do naruszenia przysługujących skarżącemu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Uprawdopodobnienie naruszenia praw lub wolności jest zatem przesłanką konieczną dla uznania dopuszczalności skargi konstytucyjnej. Kwestionowany przez skarżącego art. 285a § 3 ppsa stanowi, że od orzeczeń Naczel-nego Sądu Administracyjnego skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie przysługuje, z wyjątkiem przypadków, gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Orzeczenia Naczelnego Sądu Admini-stracyjnego traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi. Skarżący upatruje niekonstytucyjność art. 285a § 3 ppsa w tym, że nie dopuszcza on możliwości stwierdzenia niezgodności z prawem orzeczenia NSA, jeżeli naruszyło ono prze-pisy ustawy zwykłej albo Konstytucji. Jego zdaniem nie ma podstaw, by w wypadku tej skar-gi Naczelny Sąd Administracyjny traktować analogicznie jak Sąd Najwyższy. OTK ZU B/2016 Ts 328/15 poz. 123 3 Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Trybunał uznaje, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż kwestionowany przepis narusza jego prawa podmiotowe (prawo własno-ści i prawo do jego równej ochrony, prawo do odszkodowania za niezgodne z prawem działa-nie władzy publicznej, prawo do drogi sądowej dla ochrony prawa naruszonego przez organ władzy publicznej, a także prawo do sądu). Skarżący w swojej argumentacji pomija bowiem kwestię ustrojowej pozycji sądów administracyjnych, które zgodnie z art. 184 Konstytucji sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a tak-że abstrahuje od kompetencji i roli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trybunał podkreśla, że to organy administracji w dwuinstancyjnym postępowaniu w sposób wiążący kształtują sytuację prawną obywateli. Sądy administracyjne dokonują je-dynie oceny ich działań pod kątem zgodności z prawem. Ponadto, co do zasady, o legalności działań administracji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne, nie będąc związanymi ani zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyj-ny rozpoznaje natomiast środki odwoławcze od wyroków wojewódzkich sądów administra-cyjnych, przy tym może on orzekać wyłącznie w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej i zażalenia, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Sąd ten jest sądem o kompetencjach głównie kasacyjnych (art. 184 i 185 ppsa), które obejmują za-skarżone orzeczenie sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje więc kontroli działań administracji jedynie pośrednio i w ograniczonym zakresie. Zgodnie z art. 285a § 1 ppsa skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawo-mocnego orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu admini-stracyjnego, gdy przez jego wydanie została stronie wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchyle-nie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. W ocenie Trybunału w konstrukcji skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego uwzględniono w pełni specyfikę postępo-wania sądowoadministracyjnego, w ramach którego o legalności decyzji (będącej władczym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach obywateli) oraz dalszym jej funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyduje w swoim wyroku – co do zasady – wojewódzki sąd administra-cyjny (tak było w sprawie skarżącego). Trybunał podkreśla, że to wykonanie prawomocnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (przez wykonanie decyzji administracyjnej, której legalność w tymże wyroku stwierdzono) może ewentualnie doprowadzić do powstania szkody będącej podstawą roszczeń w oparciu o art. 417 § 1 i art. 4171 § 2 k.c. Dlatego też omawiany środek prawny dotyczy co do zasady wyroków sądów pierwszej instancji. Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku wojewódzkiego sądu admini-stracyjnego można przy tym oprzeć na zarzucie naruszenia norm zarówno prawa krajowego, jak i unijnego, które – w przekonaniu skarżącego – zostały złamane. Z dotychczasowych rozważań wynika, że warunkiem niezbędnym stwierdzenia nie-zgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest wykazanie przez skarżącego, że na sku-tek rażącego naruszenia prawa w tymże orzeczeniu została mu wyrządzona szkoda. We wnie-sionej do NSA skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku tego sądu z października 2012 r. skarżący wskazał, że szkoda polega na utrzymaniu w mocy rażą-co wadliwej ‒ w jego przekonaniu ‒ decyzji podatkowej. Tymczasem to Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w wyroku z listopada 2010 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Skarżący mógł więc w celu ochrony swoich praw podmiotowych wystąpić o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z listopada 2010 r. W skardze musiałby wykazać, że w wyroku tym naruszono prawo materialne lub procesowe, co doprowadziło do wyrządzenia mu szkody (tj. do utrzymania w mocy rażąco wadliwej, zdaniem skarżącego, decyzji administracyjnej). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego skarżą-cy w opisanej sprawie dysponował więc możliwością uzyskania prejudykatu niezbędnego do dochodzenia odszkodowania. OTK ZU B/2016 Ts 328/15 poz. 123 4 Na marginesie Trybunał wskazuje, że rozwiązaniem umożliwiającym stronie docho-dzenie odszkodowania na podstawie art. 4171 § 2 kc, mimo niedopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia NSA, jest traktowanie orzeczenia tego sądu wydanego na skutek wniesienia skargi kasacyjnej jak orzeczenia wydanego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orze-czenia (art. 285a § 3 zdanie drugie ppsa). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał uznał, że skarżący nie wykazał, by kwestionowany przepis naruszał jego prawa podmiotowe. Analizowana skarga konstytu-cyjna nie spełnia zatem podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Okoliczność ta jest zaś – zgodnie z art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK z 2015 r. – podstawą od-mowy nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu. Zdaniem Trybunału sformułowany przez skarżącego zarzut jest ponadto nieprawidło-wy, gdyż dotyczy braku regulacji normatywnej, co także uniemożliwia rozpoznanie skargi. Skarżący upatruje niekonstytucyjność art. 285a § 3 ppsa w tym, że nie przewiduje on prawa żądania stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia NSA, jeżeli naruszył on normy prawa krajowego, w tym Konstytucji. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytu-cyjny wielokrotnie stwierdzał, że: „zarzuty nie mogą polegać na wskazywaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (zob. wyrok TK z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Zarzut zaniechania ustawodaw-czego (luki normatywnej) nie może być przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybu-nałem Konstytucyjnym, nie ulega bowiem wątpliwości, że kontrola Trybunału odnosi się do norm prawnych wyprowadzanych z przepisów będących podstawą prawną orzeczeń organów władzy publicznej. Wydanie orzeczenia w tym zakresie należy więc uznać za niedopuszczal-ne (zob. postanowienia TK z: 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98 oraz 22 czerwca 2005 r., K 42/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 74). Skuteczne zakwestionowanie pominięcia prawodawczego wymaga natomiast od pod-miotu inicjującego postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym wyjątkowej staranności. Jak bowiem stwierdził Trybunał w wyroku z 19 listopada 2001 r. (K 3/00): „Gdyby istniała możliwość zaskarżenia przepisu pod zarzutem, iż nie zawiera on regulacji, które w przekonaniu wnioskodawcy winny się w nim znaleźć, każdą ustawę lub dowolny jej prze-pis można byłoby zaskarżyć w oparciu o tego rodzaju przesłankę negatywną. Gdyby ustawo-dawca uznał za celowe takie ukształtowanie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, za-warłby stosowną normę w ustawie zasadniczej (…)”. Zdaniem Trybunału uzasadnienie zarzu-tów sformułowanych w skardze konstytucyjnej przesądza o tym, że skarżący kwestionuje zaniechanie ustawodawcze. Taka zaś kwalifikacja wyklucza dopuszczalność wydania przez Trybunał merytorycznego orzeczenia w tej sprawie. Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.