Ts 360/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 3 lipca 2017 r. Pozycja 133 POSTANOWIENIE z dnia 20 czerwca 2017 r. Sygn. akt Ts 360/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Michał Warciński – przewodniczący i sprawozdawca Zbigniew Jędrzejewski Julia Przyłębska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu-cyjnego z dnia 24 października 2016 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytu-cyjnej Sp. z o.o. S.k., p o s t a n a w i a: uwzględnić zażalenie w zakresie badania zgodności art. 30i pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649, ze zm.) z art. 78 w związku z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE 1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej, wniesionej do Try-bunału Konstytucyjnego 9 listopada 2015 r. (data nadania), Sp. z o.o. Sp.k. (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność: po pierwsze – art. 30i pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasa-dach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649, ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.) z art. 78 w związku z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytu-cji; po drugie – art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 184 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konsty-tucji. Zdaniem skarżącej art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. „w zakresie, w jakim w sytuacji wyczerpa-nia alokacji na realizację działania lub priorytetu dostępnej w ramach programu operacyjnego nakazuje właściwej instytucji pozostawienie protestu wnioskodawcy bez rozpatrzenia”, jest niezgodny z prawem do zaskarżenia decyzji w pierwszej instancji w związku z zasadami równości, demokratycznego państwa prawnego i proporcjonalności. Z kolei art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. „w zakresie, w jakim w sytuacji wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu dostępnej w ramach programu operacyjnego nakazuje sądowi uwzględniającemu skargę jedynie stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia”, narusza – według skarżącej – OTK ZU B/2017 Ts 360/15 poz. 133 2 prawo do sądu w związku z ramami ustrojowymi funkcjonowania sądów administracyjnych oraz zasadami równości, demokratycznego państwa prawnego i proporcjonalności. 2. Postanowieniem z 24 października 2016 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nada-nia dalszego biegu skardze konstytucyjnej. 2.1. Zarzut niezgodności art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. z art. 78 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Trybunał uznał za oczywiście bezza-sadny (art. 37 ust. 3 w związku z art. 50 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytu-cyjnym, Dz. U. poz. 1157, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 2016 r.). W ocenie Trybunału skarżąca nie wykazała przesłanek, które przemawiałyby za za-sadnością zarzutu niekonstytucyjności art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. Z punktu widzenia treści art. 78 zdanie drugie in principio ustawy zasadniczej nie ma bowiem żadnych podstaw, aby z zakre-su możliwych wyjątków od zasady zaskarżalności wyłączać a priori określone orzeczenia lub decyzje (ewentualnie – wyłączać w pewnych sytuacjach możliwość merytorycznego rozpo-znania wniesionych środków zaskarżenia) bądź wykluczać ewentualność ustanawiania takich wyjątków w określonych rodzajach spraw (materiach) lub rodzajach postępowań (sądowych albo pozasądowych). W szczególności nieuprawnione jest założenie, że wyjątki nie mogą dotyczyć orzeczeń lub decyzji wydawanych w sprawie rozumianej jako całość poddana pod rozstrzygnięcie (np. odrzucenie środka procesowego, umorzenie postępowania, odmowa jego wszczęcia, pozostawienie bez rozpatrzenia) lub nawet dotyczących jej istoty (merytorycz-nych) i powinny być ograniczone – co najwyżej – tylko do orzeczeń lub decyzji o charakterze incydentalnym lub akcesoryjnym (np. postanowienia dowodowe, orzeczenia dotyczące toku postępowania, w przedmiocie kosztów). 2.2. Odnośnie zaś do kwestii badania zgodności art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 184 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Trybunał stwierdził, że przedmiot zaskarżenia i sformułowany wobec niego zarzut pozostają bez związku z wydanymi wobec skarżącej roz-strzygnięciami, co skutkowało odmową nadania dalszego biegu skardze w tym zakresie z po-wodu niedopuszczalności orzekania (art. 40 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 37 ust. 3 w związku z art. 50 ustawy o TK z 2016 r.). Trybunał zauważył, że art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. odnosi się do sytuacji, w której w razie wyczerpania alokacji sąd administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. W stanie faktycznym poprzedzającym wniesienie skargi nie doszło do ziszczenia się tej hipotezy. Przeciwnie: wyrokiem z września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że ocena projektu przeprowadzona w piśmie Ministra Go-spodarki z czerwca 2014 r. odbyła się w sposób naruszający prawa, i przekazał temu organo-wi sprawę do ponownego rozpatrzenia (rozstrzygnięcie z czerwca 2014 r. zostało wyelimino-wane z obrotu prawnego); Minister Gospodarki pismem z lutego 2015 r. (wobec wyczerpania alokacji) pozostawił bez rozpoznania protest skarżącej; wyrokiem z dnia kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę skarżącej na pismo z lutego 2015 r. Nie doszło zatem do zastosowania zaskarżonego przepisu wobec skarżącej (nie stanowił on podstawy prawnej orzeczenia sądu administracyjnego ani pierwszej, ani drugiej instancji). 2.3. Niezależnie od powyższego Trybunał wskazał również na nieprawidłowe przywo-łanie przez skarżącą art. 184 Konstytucji jako wzorca kontroli. Przepis ten stanowi normę ustrojową (zakreśla kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz innych sądów admi-nistracyjnych) i nie można z niego wywieść (ani w ujęciu „samodzielnym”, ani w powiązaniu OTK ZU B/2017 Ts 360/15 poz. 133 3 z innymi postanowieniami ustawy zasadniczej) jakichkolwiek praw lub wolności w rozumie-niu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Z tego też powodu badanie zgodności zaskarżonego art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. z art. 184 Konstytucji w trybie skargi konstytucyjnej byłoby niedopuszczalne w myśl art. 40 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 50 stawy o TK z 2016 r. 2.4. Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 27 października 2016 r. 3. Pismem procesowym, sporządzonym przez adwokata i wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 3 listopada 2016 r. (data prezentaty), skarżąca złożyła zażalenie na posta-nowienie Trybunału z 24 października 2016 r. w zakresie odmowy nadania dalszego biegu skardze w części dotyczącej zbadania zgodności art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. z art. 78 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżąca zarzuciła Trybunałowi naruszenie art. 37 ust. 3 w związku z art. 50 ustawy o TK z 2016 r. przez: po pierwsze – „wadliwe przyjęcie, iż przedmiotowa skarga konstytu-cyjna jest bezzasadna, które to ustalenie zostało dokonane – wydaje się – jedynie w oparciu o stwierdzenie, iż prawo do dwuinstancyjnego postępowania gwarantowane przez art. 78 Konstytucji RP nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń, z całkowitym po-minięciem okoliczności, iż wszelkie ograniczenia tego prawa powinny być wprowadzane je-dynie z uzasadnionych przyczyn i tym samym całkowitym pominięciem argumentów skarżą-cej wskazujących na to, że w niniejszej sprawie takie przyczyny uzasadniające limitowanie konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjnego postępowania nie występują”; po drugie – „cał-kowite pominięcie zarzutów naruszenia pozostałych przepisów Konstytucji RP podniesionych w skardze konstytucyjnej w związku z naruszeniem art. 78 Konstytucji RP, tj. art. 32 ust. 1 i 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że za ograniczeniem prawa do dwuinstancyjnego postępowania zawartym w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. przemawiały racjonalne względy, podczas gdy skarżąca w skardze wskazała szereg argumen-tów świadczących o tym, że ograniczenie prawa do dwuinstancyjnego postępowania nie tylko nie było uzasadnione, ale prowadziło również do naruszenia zasad rzetelnej legislacji, propor-cjonalności i prawa do równego traktowania przez władze publiczne, w szczególności przy tym pominięcie zarzutu braku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy wynikającego z nieobiektywnej i niezależnej od skarżącej okoliczności wyczerpania alokacji, w sytuacji, w której na prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy – wynikające z prawa do dwuinstancyjnego postępowania – składa się również prawo do skutecznego środka odwo-ławczego”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. W dniu 3 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o orga-nizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: otpTK). Stosownie zaś do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowa-dzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o TK stosuje się przepisy tej ustawy. 2. Zgodnie z art. 61 ust. 5 otpTK (poprzednio: art. 37 ust. 4 w związku z art. 50 ustawy o TK z 2016 r.) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybu-nału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 OTK ZU B/2017 Ts 360/15 poz. 133 4 lit. c w związku z art. 61 ust. 7 i 8 otpTK; poprzednio: art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 otpTK). 3. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie uznaje, że odniesienie się do treści zażalenia musi zostać poprzedzone uwagami natury ogólnej, dotyczącymi zasady skargowo-ści obowiązującej w postępowaniu przed polskim sądem konstytucyjnym. Zgodnie z art. 67 ust. 1 otpTK Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Zasada ta wymaga, aby sam skarżący określił akt normatywny lub jego część, które są przedmiotem postępowania. Trybunał nie może z urzędu rozszerzyć tak wskazanego przed-miotu kontroli. Istotne jest przy tym to, że niemożność działania Trybunału ex officio zacho-wuje aktualność we wszystkich stadiach postępowania przed tym organem. Należy zatem przyjąć, że podmiot występujący z zażaleniem na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu sam określa granice, w ramach których sprawa podlega rozpoznaniu (zob. postanowienie TK z dnia 9 lipca 2014 r., Ts 177/13, OTK ZU nr II/B/2014, poz. 895). 4. Przystępując do oceny wniesionego zażalenia, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżąca – zarówno w petitum, jak i uzasadnieniu tego środka procesowego – zaskarżyła postanowienie z 24 października 2016 r. w części, w której Trybunał odmówił nadania dal-szego biegu skardze w zakresie zarzutu niezgodności art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. z art. 78 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie zakwestionowała natomiast podstawy odmowy nadania dalszego biegu skardze w zakresie dotyczącym zarzutu niezgodności art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 184 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, również w odniesieniu do niedopuszczalności powoływania w sprawie skargowej art. 184 Konstytucji jako wzorca kontroli. W związku z powyższym Trybunał – zgodnie z art. 67 ust. 1 otpTK – rozpatrzył zaża-lenie skarżącej w zakresie, w jakim dotyczy ono stwierdzonej w zaskarżonym postanowieniu oczywistej bezzasadności zarzutu niekonstytucyjności art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. 5. Trybunał w obecnym składzie stwierdza, że zachodzi wątpliwość co do konstytu-cyjności zakwestionowanego przepisu w zakresie, w jakim w sytuacji wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu dostępnej w ramach programu operacyjnego nakazuje właściwej instytucji pozostawienie protestu wnioskodawcy bez rozpatrzenia – zwłaszcza w kontekście ponownego rozpoznania protestu po uprzednim wyroku sądu administracyjne-go, stwierdzającym przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający prawo i przekazu-jącym sprawę do ponownego rozpatrzenia przed organ administracyjny. Tym samym Trybu-nał nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu co do oczywistej bezzasadności zarzutu niezgodności kwestionowanego niezgodności art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. z art. 78 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytu-cji oraz uznaje za celowe odniesienie się do tego problemu przez TK na etapie rozpoznania merytorycznego. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 61 ust. 8 otpTK, po-stanowił jak w sentencji.