Ts 37/17

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 29 stycznia 2018 r. Pozycja 16 POSTANOWIENIE z dnia 7 grudnia 2017 r. Sygn. akt Ts 37/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Justyn Piskorski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Huty Zabrze S.A. z siedzibą w Zabrzu oraz Anguilla Investment Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Zabrzu w sprawie zgodności: art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.) oraz art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami ad-ministracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) z art. 1, art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9, art. 21 ust. 1 i 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 3 w zw. z ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2, art. 163, art. 171 ust. 1 oraz art. 184 w zw. z art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 20 lutego 2017 r. (data nadania) Huta Zabrze S.A. z sie-dzibą w Zabrzu oraz Anguilla Investment Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Zabrzu (dalej: skarżą-ce) wystąpiły o stwierdzenie, że art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zago-spodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej: u.z.p.) oraz art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) są niezgodne z art. 1, art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9, art. 21 ust. 1 i 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 3 w zw. z ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2, art. 163, art. 171 ust. 1 oraz art. 184 w zw. z art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Rada Miasta Zabrze podjęła 27 kwietnia 2004 r. uchwałę Nr XXV/261/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Zabrza – obszar „C”. Wojewoda Śląski wniósł skargę na tę uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości – jako niezgodnej z art. 10 ust. 1 i 3 u.z.p. oraz art. 64 ust. 3, art. 94 ust. 3 Konstytucji. Uchwałą Nr XLVI/690/13 z dnia 16 grudnia 2013 r. Rada Miasta Zabrze, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. OTK ZU B/2018 Ts 37/17 poz. 16 2 z 2016 r., poz. 446, ze zm.;dalej:u.s.g.) w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz w związku z art. 27 pkt 1 u.z.p., stwierdziła nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 27 kwietnia 2004 r. Rady Miasta Zabrza w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego cen-trum Zabrza – obszar „C”, w całości. Rada postanowiła, że uchwała z dnia 16 grudnia 2013 r. wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Woje-wództwa Śląskiego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 10 stycznia 2014 r. Wojewoda Śląski stwierdził nie-ważność uchwały Rady Miasta Zabrza z 16 grudnia 2013 r. Powołując się na treść art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.z.p., Wojewoda wskazał, że tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy oraz podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały są okre-ślone w art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami do stwierdzenia nie-ważności uchwały rady gminy uprawniony jest organ nadzoru oraz sąd administracyjny. Zda-niem Wojewody Śląskiego, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. organom przysługuje prawo do weryfikacji własnych decyzji, natomiast przepis ten nie daje kompetencji do stwierdzenia nieważności własnej uchwały. Na podstawie przepisów u.z.p. radzie gminy przysługuje pra-wo do uchwalenia nowego planu miejscowego, bądź jego zmiany w oparciu o art. 27 tej ustawy. Zmiana ta powinna nastąpić w takim samym trybie jak przy podjęciu uchwały pier-wotnej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administra-cyjnego w Gliwicach (dalej: WSA) wniosła Gmina Zabrze. Wyrokiem z 8 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Gl 348/14) WSA skargę oddalił, podzielając stanowisko Wojewody Śląskiego. W wyniku rozpoznania wniesionej od tego wyroku przez Gminę Zabrze skargi kasa-cyjnej Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 18 listopada 2014 r. (sygn. akt II OSK 2377/14) uchylił zarówno wyrok sądu pierwszej instancji, jak i będące przedmio-tem jego kontroli rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 10 stycznia 2014 r. W wyroku tym sąd kasacyjny stwierdził, że rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność. NSA uznał jednocześnie, że podjęta w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. uchwała w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego i podlega w tym charakterze ogłoszeniu. Po wcześniejszym wezwaniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu administra-cyjnego na uchwałę autokontrolną Rady Miasta Zabrza z 16 grudnia 2013 r. złożyły Anguilla Sp. z o.o. Sp. k. w Zabrzu oraz Huta Zabrze S.A. w Zabrzu. Spółka Anguilla wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości jako wydanej z naruszeniem art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. oraz z naruszeniem jej interesu prawnego. Zdaniem Spółki przez podjęcie kwestionowanej uchwały i stwierdzenie nieważności miej-scowego planu zagospodarowania przestrzennego z 27 kwietnia 2004 r. Spółka została po-zbawiona prawa dysponowania zgodnie z dotychczasowym planem należącymi do niej nieru-chomościami położonymi na terenie objętym planem. Huta Zabrze S.A. również złożyła skargę o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Zabrza z 16 grudnia 2013 r., formułując zarzuty zbieżne z podniesionymi w skardze Spółki Anguilla. Podobnie uzasadniła też naruszenie skarżoną uchwałą jej interesu prawnego. Dodatkowo w tym względzie wskazała na toczącą się, w oparciu o plan zagospodarowania z 27 kwietnia 2004 r., sprawę cywilną przed Sądem Okręgowym w Gliwicach, w której do-maga się, aby Gmina Zabrze wykupiła należące do niej nieruchomości położone na terenie objętym tym planem. Następnie Huta Zabrze S.A. wniosła kolejną skargę na wydaną w trybie autokontroli uchwałę Rady Miasta Zabrza z 16 grudnia 2013 r., a to w związku z uchwałą Rady z 11 grudnia 2014 r. o uznaniu kierowanego przez Hutę Zabrze S.A. wezwania do usu- OTK ZU B/2018 Ts 37/17 poz. 16 3 nięcia naruszenia prawa, za nieuzasadnione. W skardze tej powtórzono stanowisko i zarzuty sformułowane we wcześniejszej skardze. WSA wyrokiem z 15 czerwca 2015 r. (sygn. akt II/SA/Gl 1543/14) uwzględnił skargi, biorąc pod uwagę także inne, niepodnoszone w skargach, okoliczności uzasadniające wyeli-minowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, bezpodstawne były za-rzuty obu skarg co do niedopuszczalności podjęcia przez Radę Miasta Zabrza zaskarżonej uchwały w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. z uwagi na rozstrzygnięcie tej kwestii wyrokiem NSA z 18 listopada 2014 r. Jednak WSA uznał, że skarżona uchwała nie była badana w tym postę-powaniu pod względem zgodności z prawem; ocenie podlegała jedynie kwestia dopuszczal-ności zastosowania w sprawie przez Radę Miasta Zabrza trybu samokontroli w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a. WSA stwierdził, że skarżące spółki miały interes prawny w zaskarżeniu uchwały, a interes ten faktycznie został tą uchwałą naruszony. Skarżące spółki miały prawo zagospodarowania swoich nieruchomości zgodnie z treścią obowiązującego dotychczas planu zagospodarowania. Z chwilą utraty ważności planu prawo to zostało co najmniej ograniczone. Nastąpiła istotna zmiana możliwości przyszłego zagospodarowania nieruchomości skarżą-cych. W ramach interesu prawnego skarżącej Huty Zabrze S.A. należy też rozpatrywać wpływ podjęcia zaskarżonej uchwały na wynik toczącego się przed Sądem Okręgowym w Gliwicach postępowania cywilnego. Zdaniem WSA, do naruszenia interesu prawnego skar-żących Spółek doszło przy tym z istotnym naruszeniem prawa, co przesądziło o zasadności rozpatrywanych skarg. Skargę kasacyjną wniosła Gmina Zabrze. NSA wyrokiem z 11 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 2402/15) uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargi. NSA uznał, że skar-żące spółki nie wykazały, by zaskarżona uchwała naruszała ich własny indywidualny interes prawny, zatem podzielił zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak podkreślił NSA, skarżące Spółki źródło własnego interesu prawnego upatrywały w tym, że zostały pozbawione prawa dysponowania, zgodnie z dotych-czasowym planem, należącymi do nich nieruchomościami położonymi na terenie objętym planem. Jednakże nie określiły konkretnie, co do których nieruchomości stanowiących ich własność lub pozostających w użytkowaniu wieczystym, a objętych postanowieniami planu miejscowego z 2004 r., ich uprawnienia, wywiedzione z powszechnie obowiązującego prawa zostały ograniczone i w jaki sposób doszło do tego ograniczenia oraz jaki był jego zakres. Zdaniem NSA przedstawiona argumentacja skarżących spółek nie wskazywała, by zaskarżo-na uchwała stwierdzająca nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Zabrza – obszar „C” aktualnie, realnie i bezpośrednio naruszała ich interes prawny lub uprawnienie. W szczególności interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały nie można było skutecznie wywodzić z roszczeń cywilnoprawnych, których Huta Zabrze S.A. dochodzi przed Sądem Okręgowym w Gliwicach, domagając się od Gminy Zabrze wykupie-nia jej nieruchomości, które były położone na terenie objętym planem miejscowym z 2004 r. Zdaniem NSA, słusznie sąd I instancji uznał za bezpodstawne zarzuty skarżących Spó-łek co do niedopuszczalności podjęcia przez Radę Miasta Zabrza zaskarżonej uchwały w try-bie art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ w tym zakresie wiążący jest wyrok Naczelnego Sądu Admi-nistracyjnego z 18 listopada 2014 r. (sygn. akt II OSK 2377/14). Jednocześnie w ocenie NSA, trafnie sąd I instancji uznał za dopuszczalne badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwa-ły, lecz błędnie ocenił spełnienie przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżących, o któ-rej mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i z obrazą art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskar-żonej uchwały. Wyrok NSA z 11 października 2016 r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbio-ru, został doręczony pełnomocnikowi skarżących 14 listopada 2016 r., co Trybunał ustalił z urzędu. OTK ZU B/2018 Ts 37/17 poz. 16 4 Zdaniem skarżących, zakwestionowany art. 36 u.z.p. jest niezgodny z Konstytucją „w zakresie, w jakim wyklucza ewentualnie odpowiedzialność odszkodowawczą gminy wo-bec właściciela albo użytkownika wieczystego za uniemożliwienie bądź istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym prze-znaczeniem w związku z wygaśnięciem, uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności planu miejscowego; ograniczenie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem w związku z uchwaleniem, zmianą, uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w stopniu mniejszym niż istotny; szkodę (w tym przekraczającą rzeczywistą szkodę) wynikającą z niewydania przez gminę aktu nor-matywnego (uchwalenia planu miejscowego) w sytuacji, w której obowiązek taki wynika wprost z przepisów prawa.” Natomiast zaskarżone art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. są w opinii skarżących sprzeczne z Konstytucją „w zakresie, w jakim przepisy te kształtują normę kompetencyjną gminy pozwalającą na stwierdzenie nieważności planu miejscowego w następujących oko-licznościach: z naruszeniem zakazu reformationis in peius, to znaczy przez stwierdzenie nie-ważności planu miejscowego w całości, podczas gdy wadami powodującymi nieważność do-tknięta była jedynie część postanowień tego aktu prawa miejscowego; uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego co prawda zgodnie z żądaniami takiej skargi, lecz jednocześnie w sposób niekorzystnie kształtujący prawa i obowiązki osób trzecich (w tym skarżących) (…); stwierdzenia przez gminę nieważności planu miejscowego w ramach tzw. autokontroli w celu uniknięcia zaktualizowanej już odpowiedzialności odszkodowawczej tej gminy wyni-kającej z art. 36 u.z.p.”. Zarządzeniem z 20 kwietnia 2017 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał skar-żące do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez doręczenie, po pierwsze, prawidłowo sporządzonego pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia skargi konstytu-cyjnej i reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym udzielonego przez Anguilla Investment Sp. z o.o. Sp. k., podpisanego przez obie osoby upo-ważnione do reprezentacji jedynego komplementariusza – spółki Anguilla Investment Sp. z o.o. (dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu i prokurenta), oraz 4 (czterech) kopii tego pełnomocnictwa. Po drugie, doręczenie dokumentu, z którego wynika data otrzy-mania przez pełnomocnika albo pełnomocników procesowych skarżących wyroku Naczelne-go Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 2402/15). Po trzecie zaś, doręczenie 4 (czterech) kopii skargi konstytucyjnej oraz 4 (czterech) kompletów załącz-ników do skargi oznaczonych numerami 1, 2, 3 i 5. Skarżące pismem z 28 kwietnia 2017 r. uzupełniły braki formalne skargi konstytucyj-nej w zakresie dotyczącym pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia skargi konstytu-cyjnej i reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym udzielonego przez Anguilla Investment Sp. z o.o. Sp. k., podpisanego przez obie osoby upo-ważnione do reprezentacji jedynego komplementariusza – spółki Anguilla Investment Sp. z o.o. oraz doręczyli 4 (cztery) kopie skargi konstytucyjnej oraz 4 (cztery) komplety załączni-ków do skargi oznaczonych numerami 1, 2, 3 i 5. Skarżące nie doręczyły dokumentu, z które-go wynika data otrzymania przez pełnomocnika albo pełnomocników procesowych skarżą-cych wyroku NSA z 11 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 2402/15), przedkładając wy-łącznie oświadczenie zarządu jedynego komplementariusza Anguilla Investment Sp. z o.o. Sp. k. – spółki Anguilla Investment Sp. z o.o., z którego wynika, że odpis wyroku z 11 paź-dziernika 2016 r. został doręczony do siedziby Anguilla Investment Sp. z o.o. Sp. k. w dniu 18 listopada 2016 r. OTK ZU B/2018 Ts 37/17 poz. 16 5 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2016 r. o organizacji i trybie postę-powania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeli-minowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmio-tem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skar-dze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań, jest oczywiście bezzasadna, a także gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2-4 u.o.t.p. TK. Stosownie do art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności zbadał, czy skarżące uzupełniły braki formalne wskazane w zarządzeniu sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2017 r. oraz czy skarga konstytucyjna została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. W myśl art. 61 ust. 3 ustawy o TK, jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 1, albo skarga konstytucyjna nie spełniają wymagań przewidzianych w ustawie, a usunięcie braków jest możliwe, wyznaczony sędzia Trybunału wydaje zarządzenie, w którym wzywa do ich usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia. Trybunał w składzie jednego sę-dziego Trybunału wydaje postanowienie o odmowie nadania wnioskowi, o którym mowa w ust. 1, albo skardze konstytucyjnej dalszego biegu, jeżeli braki, o których mowa w ust. 3, nie zostały usunięte w terminie (art. 61 ust. 4 pkt 2 u.o.t.p. TK). W pkt 2 zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2017 r. we-zwano skarżące (Huta Zabrze S.A. z siedzibą w Zabrzu oraz Anguilla Investment Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Zabrzu) do doręczenia dokumentu, z którego wynika data otrzymania przez pełnomocnika albo pełnomocników procesowych skarżących wyroku NSA z 11 paź-dziernika 2016 r. Tymczasem pełnomocnik skarżących do pisma z 28 kwietnia 2017 r. dołą-czył oświadczenie zarządu jedynego komplementariusza Anguilla Investment Sp. z o.o. Sp. k. – spółki Anguilla Investment Sp. z o.o. Z oświadczenia tego wynika, że odpis wyroku z 11 października 2016 r. został doręczony do siedziby Anguilla Investment Sp. z o.o. Sp. k. w dniu 18 listopada 2016 r. Jednocześnie w tym oświadczeniu wyrażono przypuszczenie, że zwrotne potwierdzenie odbioru stanowiące dowód doręczenia Anguilla Investment Sp. z o.o. Sp. k. wyroku NSA z 11 października 2016 r. może znajdować się w aktach sądowoadmini-stracyjnych. Trybunał stwierdza, że skarżące nie uzupełniły braku formalnego wskazanego w pkt 2 zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2017 r., a zatem na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 2 u.o.t.p. TK należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyj-nej. Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK skarga konstytucyjna może być wniesiona po wy-czerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od dnia dorę-czenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego roz-strzygnięcia. Dodatkowo zauważyć trzeba, że wyrok NSA z 11 października 2016 r., będący osta-tecznym rozstrzygnięciem w sprawie, został doręczony pełnomocnikowi skarżących spółek 14 listopada 2016 r. Okoliczność tę Trybunał Konstytucyjny ustalił z urzędu. Tymczasem skargę konstytucyjną nadano 20 lutego 2017 r., a zatem 6 dni po upływie trzymiesięcznego terminu do jej złożenia. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny również na pod- OTK ZU B/2018 Ts 37/17 poz. 16 6 stawie art. 61 ust. 4 pkt 1 w zw. z u.o.t.p. TK odmawia nadania dalszego biegu skardze kon-stytucyjnej jako wniesionej po terminie. Z powyższych względów na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 oraz art. 61 ust. 4 pkt 2 u.o.t.p. TK, Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytu-cyjnej.