Ts 375/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 11 sierpnia 2017 r. Pozycja 156 POSTANOWIENIE z dnia 5 czerwca 2017 r. Sygn. akt Ts 375/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Rymar, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej I.C. w sprawie zgodności: art. 1 w związku z art. 476 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822, ze zm.) oraz art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822, ze zm.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 paź-dziernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121, ze zm.) z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 177 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: 1) podjąć zawieszone postępowanie; 2) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 16 listopada 2015 r. (data nadania) I.C. (dalej: skarżący) wystąpił o zbadanie zgodności art. 1 w związku z art. 476 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822, ze zm.; dalej: k.p.c.) oraz art. 2 § 1 k.p.c. w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121, ze zm.; dalej: u.s.u.s.) z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 177 w związku z art. 2 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. De-cyzją z grudnia 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ rentowy) – Od-dział w O. Inspektorat w K. orzekł, że skarżący jako członek zarządu spółdzielni Spółdzielnia Pracy z siedzibą w Ś. odpowiada całym swoim majątkiem solidarnie z tą spółdzielnią oraz pozostałymi członkami jej zarządu za zaległości powstałe z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwaranto-wanych Świadczeń Pracowniczych. Wyrokiem z kwietnia 2014 r. Sąd Okręgowy w P. oddalił odwołanie skarżącego od powyższej decyzji. Od tego wyroku skarżący wniósł apelację, która OTK ZU B/2017 Ts 375/15 poz. 156 2 została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w P. z czerwca 2015 r., doręczonym mu 17 sierpnia 2015 r. Skarżący zarzucił, że brak możliwości rozpoznania przez sąd cywilny rozpatrujący odwołanie od decyzji organu rentowego zarzutów dotyczących naruszenia przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego doprowadził do naruszenia prawa skarżącego do sądu, zakazu zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw oraz zasad: zaufa-nia obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz sprawiedliwości proceduralnej. Wskazał, że z utrwalonego orzecznictwa sądów powszech-nych oraz Sądu Najwyższego wynika, iż na gruncie zakwestionowanych przepisów sąd cy-wilny może wziąć pod uwagę jedynie takie naruszenia procedury wydawania decyzji admini-stracyjnej, które skutkują jej bezwzględną nieważnością. Nie ocenia natomiast innych uchy-bień proceduralnych. Jednocześnie decyzje organów rentowych w sprawach z zakresu ubez-pieczeń społecznych nie podlegają kontroli ze strony sądów administracyjnych. Tym samym – zdaniem skarżącego – jest on pozbawiony możliwości obrony swoich praw przed sądem, szczególnie w sytuacji, w której błędy proceduralne miały istotny wpływ na treść rozstrzy-gnięcia w jego sprawie. Skarżący poinformował również, że od wydanego w jego sprawie wyroku Sądu Ape-lacyjnego w P. z sierpnia 2015 r. została wniesiona skarga kasacyjna. 27 listopada 2015 r. Trybunał – działając na podstawie art. 51 ustawy z dnia 25 czerw-ca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm.) – ustalił, że skarga kasa-cyjna od wyroku Sądu Apelacyjnego w P. z czerwca 2015 r. wpłynęła do tego sądu i została przekazana, wraz z aktami sprawy, do Sądu Najwyższego. Trybunał ustalił, że postanowieniem z listopada 2016 r. Sąd Najwyższy odmówił przy-jęcia skargi kasacyjnej skarżącego do rozpoznania. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Try-bunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjowane skargą skarżącego nie zostało zakończone do 3 stycznia 2017 r., tj. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po-stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK), to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określają przepisy ustawy o TK. Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw, któ-ry musi spełniać szereg przesłanek warunkujących jego dopuszczalność. Zostały one określo-ne w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w ustawie o TK. Zgodnie z przywoła-nymi regulacjami skarga powinna zawierać m.in.: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł osta-tecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosun-ku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, ja-kie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naru-szone; uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie, przedstawienie dokładnego opisu stanu faktycz-nego. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że zarzuty skargi muszą uprawdopodab-niać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, powołanie właściwych wzorców konstytucyj- OTK ZU B/2017 Ts 375/15 poz. 156 3 nych, zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym, i – przez porów-nanie treści płynących z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodności. Ponadto do rozpoznania zarzutów stawianych przez skarżącego może dojść jedynie wówczas, gdy upraw-dopodobni on, że stan naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw istnieje w chwili wno-szenia skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 21 października 2011 r., sygn. Ts 253/11, OTK ZU nr 3/B/2012, poz. 304). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych wymagań nie spełnia. Przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynił art. 1 k.p.c., zawierający definicję sprawy cywilnej, art. 476 § 2 k.p.c., tj. ustawową definicję sprawy z zakresu ubezpieczeń społecz-nych, art. 2 § 1 k.p.c., zgodnie z którym do rozpoznania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Naj-wyższy, a także art. 83 ust. 2 u.s.u.s., stanowiący, że od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach k.p.c. Zdaniem skarżącego z zakwestionowanych przepisów wynika norma prawna, zakazu-jąca sądowi powszechnemu dokonywania oceny tych naruszeń przepisów postępowania przez ZUS, które nie mają charakteru tzw. bezwzględnej nieważności. Jak wskazuje skarżący, zgodnie z utrwaloną i jednolitą linią orzeczniczą z chwilą wniesienia do sądu odwołania od decyzji organu rentowego sprawa ta staje się sprawą cywilną, a sąd do jej oceny może stoso-wać jedynie przepisy postępowania cywilnego i przepisy prawa materialnego. Kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania admini-stracyjnego, pozostaje zaś – jak podkreśla – w zasadzie poza przedmiotem postępowania zai-nicjowanego wniesieniem odwołania od decyzji, za wyjątkiem takich wad formalnych decyzji administracyjnej, które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy aktu ad-ministracyjnego. Takie ukształtowanie trybu odwołania od decyzji organów rentowych w przekonaniu skarżącego prowadzi do naruszenia jego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konsty-tucji), zakazu zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji), zasady sprawowania wy-miaru sprawiedliwości przez sądy powszechne (art. 177 Konstytucji) oraz zasad wywodzo-nych z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), gdyż „ze względu na wyłączenie kompetencji sądu administracyjnego i jednocześnie odmowę rozpatrzenia zarzu-tów skarżącego przez sąd powszechny nie istnieje sąd, który byłby władny ocenić zarzuty, których uwzględnienie mogłoby prowadzić do braku odpowiedzialności prawnej skarżącego”. Istota zarzutów skarżącego dotyczy zatem zakresu rozpoznania przez sąd powszechny odwo-łania od decyzji organu rentowego. Odnosząc się do tak sformułowanych w niniejszej skardze zarzutów Trybunał wskazu-je, że sposób rozpoznania odwołań od decyzji organów rentowych reguluje art. 47714 k.p.c. Zgodnie z tym przepisem sąd oddala odwołanie, jeżeli nie znajduje podstaw do jego uwzględnienia (§ 1) bądź uwzględnia odwołanie, zmieniając w całości lub w części zaskarżo-ną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (§ 2). Sąd powszechny – sąd ubezpieczeń społecz-nych ma zatem obowiązek rozpoznania sprawy zainicjowanej wniesieniem odwołania z za-stosowaniem odpowiednich przepisów prawa materialnego, by ustalić treść indywidualnego stosunku prawnego ubezpieczenia społecznego. W myśl utrwalonego stanowiska Sądu Naj-wyższego to właśnie z art. 47714 § 1 i 2 k.p.c. (z wyjątkiem wskazanym w § 4 tego artykułu) wynika zasada rozstrzygania przez sąd w postępowaniu cywilnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych o prawach lub obowiązkach stron na podstawie przepisów prawa materialnego. W konsekwencji sąd nie może rozpoznać co do zasady zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (zob. m.in. postanowienie Sądu Najwyższego – Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z 15 września 2011 r., sygn. II UZP 8/11, OSNAPiUS z 2012 r., nr 18-20, poz. 25 i powołane tam orzecznictwo). OTK ZU B/2017 Ts 375/15 poz. 156 4 W świetle powyższych uwag, Trybunał stwierdza, że skarżący nieprawidłowo określił normę, będącą podstawą prawną ostatecznego orzeczenia w jego sprawie. Trybunał wskazuje, że wbrew twierdzeniom skarżącego normy prawnej, zakazującej sądowi powszechnemu do-konywania oceny naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez ZUS, nie można dekodować jedynie z art. 1 k.p.c., art. 2 § 1 kp.c., art. 476 § 2 k.p.c. oraz art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Skarżący nie wskazał zaś art. 47714 k.p.c., który współokreśla zakres rozpoznania sprawy przez sąd ubezpieczeń społecznych Tym samym nie uwzględnił on całokształtu podstawy normatywnej ostatecznego orzeczenia. Trybunał przypomina, że na skarżącym ciąży obowią-zek precyzyjnego określenia przedmiotu skargi, którym mogą być jedynie przepisy wykorzy-stane przez organ władzy publicznej do ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego (art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), przy czym w wykonaniu tego obo-wiązku skarżący nie może być zastąpiony przez Trybunał Konstytucyjny, który zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o TK jest związany granicami skargi konstytucyjnej. Trybunał stwierdza, że skarżący wadliwie określił przedmiot badanej skargi konstytu-cyjnej, gdyż nie wskazał przepisu bezpośrednio związanego z istotą sformułowanych przez niego zarzutów. Trybunał przypomina przy tym, że ani w postępowaniu wstępnym, ani też w dalszych jego fazach nie może samodzielnie rozszerzyć zakresu zaskarżenia. Postępowanie takie otwierałoby bowiem możliwość działania z urzędu, a ta – w myśl art. 67 ust. 1 ustawy o TK – jest w sposób jednoznaczny wykluczona (zob. postanowienie TK z 25 lutego 2003 r., sygn. Ts 88/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 50). Wobec powyższego Trybunał uznaje,. że analizowana skarga nie spełnia podstawo-wego warunku dopuszczalności, jakim jest powiązanie zarzutów z właściwie wskazaną pod-stawą rozstrzygnięcia (zob. postanowienie TK z 8 lipca 2009 r., sygn. Ts 21/08, OTK ZU nr 4/B/2009, poz. 273). Ustalenie powyższego przesądza o konieczności odmowy nadania dalszego biegu skardze zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy o TK. Niezależnie od powyższej samoistnej podstawy odmowy wszczęcia merytorycznej kontroli niniejszej skargi konstytucyjnej, Trybunał postanawia wskazać na jej pozostałe braki formalne. Istotą rozpatrywanej skargi jest niemożność rozpoznania przez sąd zarzutów narusze-nia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, ograniczenie charakteru kontroli decyzji organu rentowego przez sąd powszechny prowadzi do nieuwzględnienia całokształtu sytuacji prawnej skarżącego. Wobec tak sformułowanych zarzutów Trybunał wskazuje, że w wyroku z 19 lutego 2008 r. (sygn. P 49/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 5) orzekł o zgodności art. 47714 § 2 k.p.c. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji. Badając konstytucyjność art. 47714 § 2 k.p.c., Try-bunał odniósł się szczegółowo do ukształtowanego modelu postępowania w sprawach doty-czących ubezpieczeń społecznych. Zauważył, że sąd pierwszej instancji ma na celu meryto-ryczne rozstrzygniecie sprawy, nie zaś wyłącznie kontrolę legalności decyzji organu rentowe-go. Sądowe postępowanie cywilne toczące się po załatwieniu sprawy przez organ rentowy nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. Jego celem nie jest bezpośrednia kontrola poprzedzającego go postępowania administracyjnego, lecz załatwienie sprawy co do istoty. Tym samym – co podkreślił Trybunał – postępowanie to ma doprowadzić do merytorycznego załatwienia sprawy wywołanej wniesieniem odwołania od decyzji. Sąd, jak ustalił Trybunał, ma obowiązek wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy i rozstrzygnię-cia o prawidłowości decyzji w granicach jej treści i przedmiotu. W powołanym powyżej orzeczeniu w sprawie P 49/06 Trybunał dostrzegł, że w wy-padku postępowania z zakresu ubezpieczeń społecznych przed sądem mamy do czynienia nie z klasycznym postępowaniem cywilnym (procesowym), ale ze specjalnym postępowaniem sądowym uruchamianym w wyniku odwołania od decyzji organu rentowego. Zaakcentował, że w takiej sytuacji procedura sądowa musi być odpowiednio związana z procedurą uprzednio OTK ZU B/2017 Ts 375/15 poz. 156 5 zastosowaną przez organ administracji publicznej. Przy czym – jak podkreślił – zakres mody-fikacji wyznaczony jest granicami konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i prawem do zaskarżania rozstrzygnięć podjętych w pierwszej instancji. Trybunał uznał, że – ze względu na szeroką możliwość sądu eliminacji ewentualnych wadliwości związanych z postępowaniem i rozstrzygnięciem organu rentowego – ukształto-wane przez przepisy k.p.c. postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych od-powiada standardom wynikającym z prawa do sądu (sprawa P 49/06). Trybunał podkreśla, że sąd powszechny rozpatrujący odwołanie od decyzji organu rentowego, stosując przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania cywilnego ma obowiązek orzec jako sąd pierwszej instancji – o prawach lub obowiązkach stron postępowa-nia. Biorąc pod uwagę zakres tej merytorycznej kontroli zarzuty naruszenia prawa do sądu i zamknięcia drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw należy uznać za oczywiście bez-zasadne, co zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy o TK przesądza o odmowie nadania dalszego biegu skardze. Ponadto, zdaniem skarżącego zakwestionowana regulacja jest niezgodna z art. 177 Konstytucji, w myśl którego sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszyst-kich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, a także wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadami: zaufania obywatela do państwa i stano-wionego przez nie prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz sprawiedliwości proceduralnej wy-nikającymi z art. 2 Konstytucji. Trybunał zauważa, że powyższe zasady nie tworzą po stronie obywateli wolności ani praw podmiotowych, w związku z czym nie można uczynić ich wzor-cami kontroli w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej (zob. wyrok TK z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6 i powołane tam orze-czenia TK oraz postanowienie TK z 15 lutego 2011 r., sygn. Ts 1/10, OTK ZU nr 2/B/2011, poz. 154). Tym samym analizowana skarga nie spełnia wymogów określonych w ustawie, co potwierdza konieczność odmowy wszczęcia merytorycznej kontroli analizowanej skargi kon-stytucyjnej (art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy o TK). W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia za-żalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.