Ts 57/21

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 23 listopada 2021 r. Pozycja 170 POSTANOWIENIE z dnia 31 sierpnia 2021 r. Sygn. akt Ts 57/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej S.W. w sprawie zgodności: art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po-stępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), rozumianych w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Kon-stytucji Rzeczypospolitej Polskiej; p o s t a n a w i a: 1) odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę-powania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji; 2) nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 2 marca 2021 r. (data nadania) S.W. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru, wystąpił z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego. Pismem z 22 listopada 2012 r. (uzupełnionym pismem z 27 grudnia 2012 r.) skarżący wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budyn-ków usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych na działkach położonych w miejscowo-ści S., gmina T., oznaczonych numerami ewidencyjnymi: […]. Decyzją z 24 stycznia 2014 r. (znak: […]) Wójt Gminy T. (dalej: Wójt albo organ pierwszej instancji) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. 20 listopada 2018 r., czyli kilka lat po zakoń-czeniu postępowania administracyjnego, skarżący wystąpił z ponagleniem, o którym mowa w OTK ZU B/2021 Ts 57/21 poz. 170 2 art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: SKO) postanowieniem z 6 grudnia 2018 r. (znak: […]) uznało za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy co do istoty przez organ pierwszej instancji decyzją z 24 sty-cznia 2014 r. Skarżący 20 grudnia 2018 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej: WSA) ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w sprawie zakończonej powyższą decyzją. Domagał się w niej stwierdzenia przewlekłości postępowa-nia, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Wyrokiem z 12 czerwca 2019 r. (sygn. akt […]) WSA stwierdził, że Wójt dopuścił się prze-wlekłego prowadzenia postępowania oraz że prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie WSA oddalił skargę i orzekł także o kosztach postępowania. Od powyższego rozstrzygnięcia Wójt wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który postanowieniem z 24 listopada 2020 r. (sygn. akt […]) ją odrzucił i uchylił zaskarżony wyrok oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasad-nieniu odwołał się do uchwały siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt […]), w której orzeczono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowa-dzonego postępowania oraz wydaniu decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycz-nym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny. W odniesieniu do ponaglenia (o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) wskazał zaś na postanowienie siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt […]). Przyjęto w nim, że wniesienie tego środka prawnego, jako warunku formalnego do zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie przewle-kłego prowadzenia postępowania dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Dokonanie tej czynności po zakończeniu postępowania byłoby nie tylko niecelowe, lecz sprzeczne z isto-tą tej regulacji, ponieważ nie mogłoby doprowadzić do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a tym samym uzdrowienia zaistniałego stanu braku działania administracji publicz-nej. W konsekwencji NSA uznał, że „[p]ismo skarżącego z dnia 20 listopada 2018 r., bę-dące zażaleniem na przewlekłe postępowanie, potraktowane jako ponaglenie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być zatem uznane za środek zaskarżenia (…) którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi” (s. 8-9 postanowienia NSA). Orzeczenie to, doręczone skarżącemu 4 grudnia 2020 r., wskazane zostało jako ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. 2. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 25 marca 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 2 kwietnia 2021 r.), na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi przez doręczenie odpisu lub poświadczonego za zgodność z oryginałem wraz z czterema kopiami: a) wyroku WSA z 12 czerwca 2019 r. (sygn. akt […]), b) posta-nowienia SKO z 6 grudnia 2018 r., uznającego ponaglenie na przewlekłość i bezczynność postępowania za nieuzasadnione. Skarżący doręczył wymagane orzeczenia 8 kwietnia 2021 r. (data nadania). Sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 8 czerwca 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 15 czerwca 2021 r.), na podstawie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK, wezwał skarżącego do: 1) wskazania, które konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego wyrażone w art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji zostały naruszone przez zakwe-stionowany w skardze konstytucyjnej art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. OTK ZU B/2021 Ts 57/21 poz. 170 3 z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 i 3 k.p.a.; 2) dokładnego wyjaśnienia, w jaki sposób zaskarżone przepisy, w zakresie określonym w skardze konstytucyjnej, naruszają wolności lub prawa, o których mowa w punkcie 1 zarządzenia; 3) uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności zakwestionowanych w skardze przepisów, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. 3. W piśmie procesowym z 22 czerwca 2021 r. (data nadania) skarżący ustosunkował się do zarządzenia sędziego Trybunału. Twierdzi on, że zakwestionowane w skardze konsty-tucyjnej przepisy, rozumiane w sposób przedstawiony w postanowieniu składu siedmiu sę-dziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt […]), a co za tym idzie także w orzeczeniu, w związku z którym wniósł skargę do Trybunału naruszają prawo do sądu. Ograniczają one bowiem możliwość uzyskania „prejudykatu niezbędnego do wniesienia do sądu powszechne-go pozwu z roszczeniem o zapłatę odszkodowania przeciwko jednostce samorządu terytorial-nego w oparciu o art. 4171 § 3 [ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.)]” (s. 2 pisma procesowego z 22 czerwca 2021 r.). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje. 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań lub gdy braki formalne nie zostały usunięte w ustawowym terminie. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W związku z tym art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK zobowiązuje skarżącego do określenia przedmiotu skargi, tj. do wskazania przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na pod-stawie którego wydano w jego sprawie orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytu-cji i w stosunku do którego domaga się stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą. Naruszenie prawa do sądu skarżący łączy z postanowieniem Naczelnego Sądu Admi-nistracyjnego (dalej: NSA) z 24 listopada 2020 r. (sygn. akt […]). Orzeczeniem tym NSA m.in. odrzucił skargę skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta, stwierdziwszy, że zgodnie z ukształtowanym jednolitym stanowiskiem orzeczniczym niedo-puszczalne jest inicjowanie postępowania sądowego w sytuacji, w której postępowanie admi-nistracyjne zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji kilka lat wcześniej. W uzasad-nieniu tego stanowiska podkreślił m.in., że wniesienie ponaglenia, jako warunku formalnego do zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postę-powania dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Podstawą tego orzeczenia nie był więc art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi o tym, że prawo wniesienia ponaglenia przysługuje stronie, jeżeli spra-wy w ogóle nie załatwiono w terminach w nim określonych (ponaglenie na bezczynność). Orzeczenie to nie zostało wydane także na podstawie art. 37 § 3 k.p.a. Przepis ten wskazuje organ właściwy do wniesienia przez stronę ponaglenia. W sprawie, w związku z którą skarżący wystąpił do Trybunału, ponaglenie zostało złożone po zakończeniu postępowania administracyjnego (ostateczną decyzją z 24 stycznia 2014 r.), którego terminowość – za pośrednictwem organu pierwszej instancji – kwestionował OTK ZU B/2021 Ts 57/21 poz. 170 4 skarżący. NSA nie orzekał więc o tym, że w przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie przysługuje prawo wniesienia ponaglenia oraz o tym do jakiego organu należy je wnieść (art. 37 § 3 k.p.a.). Powyższe przepisy nie determi-nowały zatem rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skoro art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. nie były podstawą orzeczenia, które skarżący wskazał jako ostateczne, to w tym zakresie analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a dookreślonego w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK. Powyższa okoliczność jest – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – podstawą od-mowy nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu w zakresie zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. 2. W zakresie, w jakim skarżący kwestionuje konstytucyjność art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admini-stracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. rozumia-nych w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, Trybunał stwierdza, że skarga spełnia przesłanki nadania jej dalszego biegu (art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK). POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na punkt 1 postanowienia w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.