Ts 67/17

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 28 maja 2020 r. Pozycja 154 POSTANOWIENIE z dnia 18 kwietnia 2018 r. Sygn. akt Ts 67/17* Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak-Szafnicka, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej P.D. w sprawie zgodności: 1) art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, 2) art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 20 marca 2017 r. (data nadania) P.D. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie, że: art. 50 ust. 1 ustawy z 1 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej: u.p.b.) jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji „w zakresie, w jakim postanowienie organu nad-zoru budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa bu-dowlanego może być wydane w sytuacji faktycznej, gdy roboty budowalne nie są już prowa-dzone (nie są wykonywane)”, art. 50 ust. 4 u.p.b. jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji „w zakresie w jakim postanowienie organu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 [u.p.b.] w tym samym stanie faktycznym (…), może być wydawane przez organ nadzoru budowlane-go wielokrotnie (więcej niż jeden raz)”, a także art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji * Postanowieniem z 27 maja 2020 r. sprostowano oczywistą omyłkę pisarską. OTK ZU B/2020 Ts 67/17 poz. 154 2 „w zakresie, w jakim sąd administracyjny – przyznając, że w sprawie są niejasności i wątpli-wości, a zatem, że stan faktyczny nie został ustalony w należytym stopniu – ma prawo w uza-sadnieniu wyroku jednoznacznie wskazać, że winę w sprawie ponosi skarżący (jako obywa-tel)”. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB) postanowie-niem nr […] z 28 sierpnia 2012 r. (dalej: postanowienie PINB nr [ ]), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżącego, jako wykony-wane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach. W wyniku złożonego zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego posta-nowieniem z 12 listopada 2012 r. nr […] (dalej: postanowienie WINB nr […]) przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przeprowadzonej kontroli, PINB postanowieniem z 24 stycznia 2013 r. nr […] (da-lej: postanowienie PINB), w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.b. ponownie wstrzymał robo-ty budowlane prowadzone przez skarżącego, jako wykonywane w sposób mogący spowodo-wać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz istotnie odbiegający od ustaleń i warunków okre-ślonych w przepisach. Jak wynika z dokumentów przedłożonych Trybunałowi w związku ze sprawą, na po-stanowienie PINB skarżący złożył zażalenie z uchybieniem przysługującego mu do tego ter-minu. W ramach tzw. postępowania naprawczego, konstytuowanego przepisami u.p.b., PINB 12 lutego 2013 r. wydał decyzję nr […] (dalej: decyzja PINB), w której (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.) nałożył na skarżącego – w zakresie robót wykonywanych w sposób mogą-cy spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz istotnie odbiegający od ustaleń i wa-runków określonych w przepisach – obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z dołączonymi do skargi dokumentami, decyzją nr […] z 21 sierpnia 2013 r. WINB uchylił decyzję PINB nr […] i przekazał ją do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Niezależnie od powyższego postępowania, po przeprowadzeniu ponownych oględzin, PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. wydał 17 lipca 2013 r. decyzję nr […] (dalej: decyzja PINB), którą nałożył na skarżącego – w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę – obowią-zek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, zamiennego projektu budowlane-go. W odwołaniu złożonym od decyzji PINB skarżący zarzucił m.in. naruszenie art. 50 i 51 u.p.b. Argumentował, że zaskarżona decyzja została wydana z przekroczeniem dwumie-sięcznego terminu od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (po-stanowienie PINB nr […] z 24 stycznia 2013 r.), określonego w art. 50 ust. 4 u.p.b., a także że w momencie jej wydania zakończono już przedmiotową budowę. Skarżący zarzucił też, że w toku postępowania prowadzonego przez PINB doszło do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót (na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b.) dwukrotnie, w oparciu o te same oko-liczności faktyczne. WINB decyzją nr […] z 5 grudnia 2013 r. (dalej: decyzja WINB nr […]) uchylił za-skarżoną decyzję tylko w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję PINB nr […] w mocy. Wskazał, że decyzja PINB nr […] wydana została 12 lutego 2013 r., tj. zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 4 u.p.b. – w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia PINB nr […] o wstrzymaniu robót budowlanych. Jako że utrata ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. następuje jedynie OTK ZU B/2020 Ts 67/17 poz. 154 3 w przypadku, jeśli w terminie 2 miesięcy organ w ogóle nie wyda decyzji na podstawie art. 51 u.p.b. – postanowienie PINB nr […] pozostało w mocy. Ponadto WINB dodał, że zgodnie z przepisami prawa rozstrzygnięcie o obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowla-nego, które zawierała zaskarżona przez inwestora decyzja, można podjąć nawet w przypadku zakończenia budowy. Zwrócił również uwagę, że „zakończone prace budowlane” to stan, w którym budynek może być normalnie użytkowany. Obiekt, którego dotyczy postępowanie, w momencie wydania decyzji PINB nr […] nie nadawał się natomiast do takiego użytkowa-nia. WINB podkreślił też, że wydanie przez PINB decyzji częściowych (nr […] i nr […]), dotyczących tego samego stanu faktycznego, jest zgodne z art. 50-51 u.p.b. WINB wskazał, że przesłanką wydania postanowienia PINB nr […] o wstrzymaniu robót było istotne odstąpienie od projektu, natomiast postanowienia PINB […] – prowadzenie robót w sposób mogący spowodować zagrożenie. Powyższa różnica, jak i fakt, że postano-wienie PINB nr […] zostało uchylone – wskazuje, że nie doszło do zarzucanego przez skarżą-cego naruszenia powagi rzeczy osądzonej. Inwestor wniósł skargę na decyzję WINB nr […], w której domagał się m.in. uchyle-nia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB nr […]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 7 listopada 2014 r. (sygn. akt […]; dalej: wyrok WSA) oddalił skargę, podtrzymując decyzję WINB w mocy. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny Izba Ogólnoadministracyjna (dalej: NSA) oddalił wyrokiem z 4 listopada 2016 r. (sygn. akt […]; dalej: wyrok NSA) skargę kasacyjną złożoną przez inwestora. Skarżący w złożonym piśmie procesowym podnosi, że w wyroku NSA orzeczonym w jego sprawie, w konsekwencji zastosowania art. 50 ust. 1 i 4 u.p.b., naruszone zostały, wy-wiedzione z Konstytucji: prawo własności, zasada praworządności i zasada proporcjonalno-ści. Jego zdaniem, „rozumienie [zaskarżonych] przepisów [prezentowane w wyroku NSA] powoduje (…) naruszenie takich norm i zasad jak (…) zasada prawdy obiektywnej (…), za-sada pogłębiania zaufania obywateli (…), zasada szybkości postępowania administracyjne-go”. Zdaniem skarżącego, wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w je-go sprawie, PINB, „a za nim NSA w prawomocnym wyroku, przekroczył granice prawa, tj. doszło do naruszenia: art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji”. W petitum skargi zarzucono, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim „sąd administracyjny na [jego podstawie] ma prawo (…) jednoznacznie wskazać, że winę w sprawie ponosi skarżący”. Z treści skargi wynika, że zdaniem skarżącego błędne, niekon-stytucyjne rozumienie tego przepisu p.p.s.a. przez NSA w orzeczeniu wskazanym jako osta-teczne prowadzi do naruszenia również art. 45 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać przesłanki jej dopuszczalności, które zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytu-cji, a doprecyzowane w przepisach ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postę-powania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p.TK). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.o.t.p. TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posie-dzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. 2. Skarżący uczynił przedmiotem zaskarżenia art. 50 ust. 1 i 4 ustawy z 1 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej: u.p.b.) oraz art. 141 § 4 ustawy OTK ZU B/2020 Ts 67/17 poz. 154 4 z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 50 ust. 1 u.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagro-żenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Art. 50 ust. 4 u.p.b. stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wyda-na decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 lub w art. 51 ust. 1 u.n.b. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku wydane przez sąd administracyjny powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania, jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być rozpatrzona ponownie przez organ administracji. 3. Art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK stanowi, że jednym z warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej jest wyczerpanie drogi prawnej, w wyniku czego skarżący uzyskuje ostateczne orzeczenie o tych prawach podmiotowych, o ochronę których wnosi w skardze. Wskazany wymóg oparty jest na założeniu, zgodnie z którym do rozstrzygania o sprawach indywidual-nych powołane są przede wszystkim sądy i organy administracji publicznej. Stąd Trybunał Konstytucyjny może podjąć działania dopiero po wyczerpaniu przez skarżącego wszystkich procedur pozwalających na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (zob. postanowienie TK z 1 lipca 1999 r., sygn. akt Ts 64/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 10). Trybunał stwierdza, że w analizowanej sprawie warunek wyczerpania drogi prawnej, o którym mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, a tym samym uzyskania ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie został spełniony. Skarżący wskazuje na niekonstytucyjność art. 50 ust. 1 u.p.b., na podstawie którego PINB wydał dwa postanowienia (nr […] oraz nr […]) w przedmiocie wstrzymania robót bu-dowlanych prowadzonych przez skarżącego. Trybunał zauważa, że postanowienie PINB nr […] zostało uchylone na mocy posta-nowienia WINB nr […]. W mocy pozostało natomiast postanowienie PINB nr […]. Z przed-łożonego do Trybunału uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 li-stopada 2014 r. (zob. s. 5; sygn. akt […]; dalej: wyrok WSA) wynika, że postanowienie PINB […] nie zostało przez skarżącego skutecznie zaskarżone, gdyż skarżący uchybił terminowi wniesienia zażalenia. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w odniesieniu do postanowień wstrzymujących roboty budowlane wskazanych w skardze nie wyczerpano drogi prawnej, przewidzianej w przepisach prawa administracyjnego. Wskutek tego nie dotrzymano prze-słanki nadania biegu skardze konstytucyjnej, o której mowa w art. 77 u.o.t.p.TK. W konsekwencji wskazany jako ostateczne orzeczenie w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2016 r. (sygn. akt […]; dalej: wyrok NSA) – choć jest prawomocny, to w sprawie skarżącego, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną – nie jest orzeczeniem, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Wyrok NSA kończy po-stępowanie inne niż to, w którym PINB postanowił o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie zaskarżonego art. 50 ust. 1 u.p.b., z wydaniem którego to postanowienia skarżący de facto łączy naruszenie swoich praw podmiotowych. W konsekwencji powyższego, nie OTK ZU B/2020 Ts 67/17 poz. 154 5 można stwierdzić, by wskazany wyrok NSA rozstrzygał ostatecznie o tych prawach podmio-towych, o ochronę których wnosi skarżący. Trybunał przypomina, że wyrok NSA został wydany w sprawie ze skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku WSA. Sąd I instancji orzekał w związku ze skargą złożoną na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 grudnia 2013 r. nr […] (dalej: decyzja WINB nr […]). WINB wydał powyższą decyzję w następstwie odwołania się przez skarżące-go od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 lipca 2013 r. nr […] (da-lej: decyzja PINB nr […]). Jak wskazuje treść decyzji PINB nr […], została ona wydana w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obejmującego budynek hotelu z przyłączami, uwzględniającego zmiany wynika-jące z robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyrok NSA jest więc orzeczeniem kończącym postępowanie w związku z decyzją wydaną przez PINB w ramach tzw. postępowania naprawczego, które zostało przedsięwzięte przez organ administracyjny jako następstwo uprzednio wydanego postanowienia o wstrzy-maniu robót budowlanych. Na odrębność tego postępowania wskazuje zakres, merytoryczna zawartość decyzji o charakterze naprawczym, a także tryb jej wydania, który determinuje nie zaskarżony art. 50 ust. 1, ale art. 51 u.p.b. Powyższe jest podstawą odmowy nadania biegu skardze konstytucyjnej w zakresie art. 50 ust. 1 u.p.b. na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 77 u.o.t.p.TK. 4. Trybunał podnosi następnie, że zarzut skarżącego, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych było w jego sprawie wydawane wielokrotnie w tym samym stanie fak-tycznym, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie ma związku z treścią zakwestionowanego art. 50 ust. 4 u.p.b. Organ administracji wydaje bowiem ww. postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. Jakkolwiek art. 50 ust. 4 u.p.b. był podstawą orzekania NSA w wyroku wskazanym jako ostateczny w sprawie skarżącego, to jak wskazano w niniejszym postanowieniu, NSA nie rozstrzygał na jego podstawie w zakresie określonym zarzutami wskazanymi w skardze. Trybunał zaznacza, że przedmiotem postępowania zakończonego orzeczeniem wskazanym jako ostateczne było dochowanie terminu (określonego w art. 50 ust. 4 u.p.b.) do wydania tzw. decyzji naprawczych, wydawanych przez PINB w sprawie skarżącego na podstawie art. 51 u.p.b. Zagadnienia dotyczące wydawania decyzji naprawczych nie są przedmiotem złożonej skargi konstytucyjnej. W związku z powyższym, złożona skarga w zakresie art. 50 ust. 4 u.p.b. nie wyczer-puje przesłanek z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK, co jest podsta-wą odmowy nadania biegu skardze na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK. 5. Trybunał stwierdza następnie, że sformułowane przez skarżącego zarzuty dotyczą nieprawidłowego stosowania prawa, nie zaś niekonstytucyjności zakwestionowanych art. 50 ust. 1 i 4 u.p.b. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z tym nie mogą być rozpoznane przez Trybunał Konstytucyjny. Rozpatrując skargę, Trybunał nie pełni bowiem funkcji kolejnej instancji odwoławczej, nie bada zgodności z prawem i słuszności rozstrzygnięć podjętych przez orzekające organy. Co do zasady, jego kontroli nie podlega prawidłowość ustaleń orga-nów administracji publicznej oraz sądów, sposób prowadzenia przez nie postępowania, czy też zastosowanie lub odmowa zastosowania obowiązujących przepisów, a jedynie konstytu-cyjność tych przepisów (zob. wyrok TK z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83). OTK ZU B/2020 Ts 67/17 poz. 154 6 Zaskarżenie do Trybunału sposobu stosowania przepisów, nie zaś ich brzmienia jest kolejną samodzielną przesłanką odmowy nadania dalszego biegu rozpatrywanej skardze kon-stytucyjnej, na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK. 6. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że zarzuty dotyczące art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mają związku ani z treścią zakwestionowanych przepisów, ani z ostatecznym roz-strzygnięciem wydanym w sprawie. Zdaniem skarżącego niekonstytucyjne jest takie „rozu-mienie przepisu (…) stosownie do którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać (…) pod-stawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie”, w wyniku którego „sąd za konstytucyjne uznaje w istocie wyłączną winę obywatela za rozstrzygnięcie sprawy”. Powyższe twierdzenie nie znajduje potwierdzenia ani w treści art. 141 § 4 p.p.s.a., ani w uzasadnieniu wyroku Na-czelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie skarżącego. Stosowany w postępo-waniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (na podstawie art. 193 p.p.s.a.) art. 141 § 4 p.p.s.a. przewiduje bowiem, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W wyroku wydanym w sprawie skarżącego NSA podał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazał, dlaczego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnie-nie. Jak Trybunał wskazał w punkcie 5 niniejszego postanowienia, ewentualne zastrzeżenia skarżącego odnoszą się do sfery stosowania prawa, a ta pozostaje poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego. W konkluzji, Trybunał w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. odmawia nadania dalszego bie-gu złożonej skardze również na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 1 u.o.t.p. TK. Biorąc powyższe pod uwagę Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zaża-lenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.