Ts 67/17

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 28 maja 2020 r. Pozycja 155 POSTANOWIENIE z dnia 19 lutego 2020 r. Sygn. akt Ts 67/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Justyn Piskorski – przewodniczący i sprawozdawca Julia Przyłębska Andrzej Zielonacki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu-cyjnego z 18 kwietnia 2018 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej P.D., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 20 marca 2017 r. (data nadania) P.D. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie, że: 1) art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej: u.p.b.) jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji „w zakresie, w jakim postanowienie orga-nu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. może być wydane w sytuacji faktycznej, gdy roboty budowalne nie są już prowadzone (nie są wykonywane)”, 2) art. 50 ust. 4 u.p.b. jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji „w zakresie, w jakim postanowienie organu nad-zoru budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 [u.p.b.] w tym samym stanie faktycznym (…), może być wydawane przez organ nadzoru budowlane-go wielokrotnie (więcej niż jeden raz)”, 3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji „w zakresie, w jakim sąd administracyjny – przyznając, że w sprawie są niejasności i wątpliwości, a zatem, że stan faktyczny nie został ustalony w należytym stopniu – ma prawo w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie wskazać, że winę w sprawie ponosi skar-żący (jako obywatel)”. Postanowieniem z 18 kwietnia 2018 r. Trybunał odmówił nadania dalszego biegu zło-żonej skardze konstytucyjnej (dalej: postanowienie o odmowie nadania biegu). OTK ZU B/2020 Ts 67/17 poz. 155 2 W zażaleniu z 30 kwietnia 2018 r. (data nadania) skarżący zarzucił naruszenie art. 79 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.) rzez błędne uznanie, że „wydanie orzeczenia w sprawie skargi konstytu-cyjnej jest niedopuszczalne z uwagi na niespełnianie wymogów określonych w ustawie”. Zdaniem skarżącego Trybunał wadliwie przyjął, że nie wyczerpano drogi prawnej. Stwierdza, że „oczekuje jedynie prawidłowości stosowania przepisów”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje. 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po-stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p. TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu-cyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p. TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. 2. W złożonym zażaleniu skarżący odnosi się do podstawy odmowy nadania biegu złożonej przez niego skardze, jaką jest niewyczerpanie przysługującej drogi prawnej. 2.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił co następuje: 2.1.1. Postanowieniem nr […] z 28 sierpnia 2012 r. (dalej: postanowienie PINB nr […]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB) wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżącego. W wyniku złożonego zażalenia, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr […] z 12 listopada 2012 r. (dalej: postanowienie DWINB nr […]) przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przeprowadzonej kontroli PINB, postanowieniem nr […] z 24 stycznia 2013 r. (dalej: postanowienie PINB nr […]), ponownie wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżącego. Z przedłożonego wraz ze skargą do Trybunału uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2014 r. (sygn. akt […], dalej: wyrok WSA z 7 listopada 2014 r.) wynikało, że postanowienie PINB […] nie zostało przez skarżącego skutecznie za-skarżone, gdyż uchybił on przysługującemu mu terminowi wniesienia zażalenia. W zażaleniu na postanowienie Trybunału z 18 kwietnia 2018 r. o odmowie nadania biegu skardze podniesiono, że wbrew informacji zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA z 7 listopada 2014 r., skarżący skorzystał w terminie z przysługującego mu środka odwoław-czego od postanowienia PINB. Na potwierdzenie przesłał wyrok Wojewódzkiego Sądu Ad-ministracyjnego z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt […], w którym orzeczono, że nadał zażalenie na postanowienie PINB nr […] w sposób skuteczny, z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.). Potwierdził to Naczelny Sąd Administra-cyjny wyrokiem z 16 grudnia 2015 r. (sygn. akt […]). Skarżący podkreślił następnie, że DWINB w W. nie rozpatrzył złożonego przez niego zażalenia na postanowienie PINB nr […]. Trybunał w styczniu 2019 r., działając na mocy art. 69 ust. 1 oraz art. 71 u.o.t.p. TK, uzyskał w Biurze Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. informację, zgodnie z którą DWINB rozpatrzył zażalenie skarżącego i postanowieniem nr […] z 23 marca 2016 r. OTK ZU B/2020 Ts 67/17 poz. 155 3 (dalej: postanowienie DWINB nr […]) utrzymał w mocy postanowienie PINB nr […]. Infor-macja ta przeczy oświadczeniu skarżącego zawartym w zażaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 9 listopada 2016 r. (sygn. akt […]; dalej: wyrok WSA z 9 listopada 2016 r.) oddalił w całości skargę na postanowienie DWINB nr […]. Wyrok nie został zaskarżony, w związku z czym uprawomocnił się. 2.1.2. Po wydaniu postanowienia nr […], PINB wszczął postępowanie naprawcze, w ramach którego 12 lutego 2013 r. wydał decyzję nr […] (dalej: decyzja PINB nr […]), w której, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej: u.p.b.), nałożył na skarżącego – „w zakresie robót wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach – obowiązek wykonania” okre-ślonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgod-nego z prawem. Zgodnie z dołączoną do skargi decyzją nr […] z 21 sierpnia 2013 r. DWINB uchylił decyzję PINB nr […] i przekazał ją do ponownego rozpoznania przez organ I instan-cji. Po przeprowadzeniu ponownych oględzin PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., wydał 17 lipca 2013 r. decyzję nr […] (dalej: decyzja PINB nr […]), w której nałożył na skarżącego – w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę – obowiązek sporządzenia i przedstawie-nia, w terminie 4 miesięcy, zamiennego projektu budowlanego. W odwołaniu złożonym od decyzji PINB nr […]skarżący zarzucił m.in. naruszenie art. 50 i 51 u.p.b. Argumentował, że zaskarżona decyzja została wydana z przekroczeniem dwu-miesięcznego terminu od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (postanowienie PINB nr […] z 24 stycznia 2013 r.), określonego w art. 50 ust. 4 u.p.b., jak też to, że w momencie jej wydania zakończono już przedmiotową budowę. Skarżący zarzucił też, że w toku postępowania prowadzonego przez PINB doszło – dwukrotnie, w oparciu o te same okoliczności faktyczne – do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót (na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b.). DWINB decyzją nr […] z 5 grudnia 2013 r. (dalej: decyzja DWINB nr […]) zaskar-żoną decyzję uchylił jedynie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję PINB nr […] w mocy. Wskazał, że decyzja PINB nr […] wydana została 12 lutego 2013 r., tj. zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 4 u.p.b., w ter-minie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia PINB nr […] o wstrzymaniu robót bu-dowlanych. Jako że utrata ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. następuje jedynie w przypadku, jeśli w terminie 2 miesięcy organ w ogóle nie wyda decyzji na podstawie art. 51 u.p.b. – postanowienie PINB nr […] pozostało w mocy. Ponadto DWINB dodał, że zgodnie z przepisami prawa, rozstrzygnięcie o obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, które zawierała zaskarżona przez inwestora decyzja, można podjąć nawet w przypadku zakończenia budowy. Zwrócił również uwagę, że „zakoń-czone prace budowlane” to stan, w którym budynek może być normalnie użytkowany. Nato-miast obiekt, którego dotyczy postępowanie, w momencie wydania decyzji PINB nr […] nie nadawał się do takiego użytkowania. DWINB podkreślił też, że wydanie przez PINB decyzji częściowych (nr […] i nr […]), dotyczących tego samego stanu faktycznego, jest zgodne z art. 50-51 u.p.b. Co więcej, w decyzji nr […] wskazano, że przesłanką wydania postanowienia PINB nr […] o wstrzymaniu robót było istotne odstąpienie od projektu, natomiast w przypadku po-stanowienia PINB nr […] – prowadzenie robót w sposób mogący spowodować zagrożenie. OTK ZU B/2020 Ts 67/17 poz. 155 4 Powyższa różnica, jak i fakt, że postanowienie PINB nr […] zostało uchylone wskazuje, iż nie doszło do zarzucanego przez skarżącego naruszenia powagi rzeczy osądzonej. Skarżący wniósł skargę na decyzję DWINB nr […], w której domagał się m.in. uchy-lenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB nr […]. WSA wyrokiem z 7 listopada 2014 r. oddalił skargę, podtrzymując decyzję DWINB w mocy. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny Izba Ogólnoadministracyjna (dalej: NSA) oddalił wyrokiem z 4 listopada 2016 r. (sygn. akt […]; dalej: wyrok NSA) skargę kasacyjną złożoną przez inwestora. 3. Trybunał w postanowieniu o odmowie nadania biegu podniósł, że przedmiotem rozpatrywanej skargi jest akt stosowania prawa, nie zaś norma prawna. W złożonym zażale-niu skarżący zakwestionował tę przesłankę odmowy nadania biegu skardze konstytucyjnej. 3.1. Należy przypomnieć wyrażone w skardze przekonanie, że z art. 50 ust. 1 u.p.b. wynika, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydawane jest przez organ nad-zoru budowlanego, w sytuacji gdy zachodzi przynajmniej jedna z przesłanek określonych w tym artykule, lub gdy roboty jeszcze trwają (są prowadzone, „wykonywane”), zaś bez-przedmiotowe jest nakazywanie wstrzymania robót budowlanych, które „nie są wykonywa-ne”. Skarżący wyraża również przekonanie, że takie rozumienie art. 50 u.p.b., zgodnie z któ-rym organ administracji publicznej (lub sąd) wydaje (lub podtrzymuje) postanowienie nie kwestionując faktu, że roboty budowlane nie są wykonywane, jest niezgodne z przepisami Konstytucji. Stwierdzono też, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych powinno być wydane – odmiennie niż w sprawie skarżącego – tylko jednorazowo w tych samych oko-licznościach faktycznych, stwierdzonych przez organ administracyjny. 3.2. Zarówno w rozpatrzonej skardze, jak i w zażaleniu brakuje odniesienia do treści zaskarżonych przepisów oraz uzasadnienia ich niezgodności ze wskazanymi wzorcami z Konstytucji. W szczególności, w złożonym zażaleniu brak argumentów, które podałyby w wątpliwość podstawę odmowy nadania skardze dalszego biegu, jaką jest stwierdzenie, że to nie treść przepisów, ale rozstrzygnięcie sporu przez sądy orzekające jest przedmiotem skargi. Przyjęty w ustawodawstwie polskim model skargi konstytucyjnej zakłada, że kiero-wana jest ona wyłącznie przeciwko ustawie lub innemu aktowi normatywnemu, naruszające-mu konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego. Skarga konstytucyjna jest „zawsze »skargą na przepis«, a nie na jego konkretne, wadliwe zastosowanie, nawet jeśli to prowadziłoby do niekonstytucyjnego skutku. Kontrola stosowania prawa przez sądy – choćby nawet błędnego – pozostaje więc poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego” (postanowienie TK z 2 grudnia 2010 r., sygn. SK 11/10, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 131). Trybunał Konstytucyjny jest „są-dem prawa”, a nie „sądem faktów”, zatem nie należy do jego kompetencji kontrola prawidło-wości ustaleń sądów czy też organów administracji publicznej rozstrzygających w indywidu-alnych sprawach (zob. postanowienie TK z 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 99). Trybunał Konstytucyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zarzutów dotyczących wykładni dokonanej przez sąd, jak również zarzutów błędnej subsumpcji stanu faktycznego dokonanej w wyroku, czy też wadliwości kierunku argumentacji wykorzystanej w ostatecz-nym orzeczeniu. Do kognicji Trybunału nie należy również rozstrzyganie w sprawach roz-bieżności interpretacyjnych ustaw lub innych aktów normatywnych, jakie ujawniają się w orzeczeniach sądów oraz decyzjach (rozstrzygnięciach) organów administracyjnych (por. postanowienie TK z 19 października 2010 r., sygn. SK 9/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 94). OTK ZU B/2020 Ts 67/17 poz. 155 5 3.3. Należy przypomnieć, że jeśli zarzuty skarżącego dotyczą przyjętej w jego sprawie wykładni kwestionowanego przepisu – spoczywa na nim ciężar wykazania, że taka interpreta-cja w ogóle istnieje, a ponadto, że jest powszechnie stosowana. Skarżący nie twierdzi jednak, że treść, jaką nadano zakwestionowanemu przepisowi w jego sprawie, była powszechnie obowiązującą wykładnią, a przez to podlegała kontroli Trybunału. Skoro w skardze nie wykazano, by istniała jednolita wykładnia sądowa tego prze-pisu, to jej ocena przez Trybunał Konstytucyjny w ramach hierarchicznej kontroli prawa nie jest możliwa (zob. np. postanowienie TK z 21 września 2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95). Co więcej, skarżący wskazuje na różnice w interpretacji zaskarżonego przepisu w sądownictwie administracyjnym. 3.4. Trybunał zwraca uwagę, że w uzasadnieniu do wydanego w sprawie skarżącego wyroku WSA z 7 listopada 2014 r. wyrażono opinię, iż postanowienia PINB w W. o wstrzy-maniu robót budowlanych z 28 sierpnia 2012 r. oraz z 24 stycznia 2013 r. nie zostały wydane w oparciu o tę samą przesłankę wynikającą z art. 50 u.p.b., a więc nie było możliwości by dowodzić, że nastąpiło naruszenie powagi rzeczy osądzonej. Sąd w uzasadnieniu do wyroku wskazanego jako ostateczny, odniósł się do tej kwestii, stwierdzając, że zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie stanowiska, iż robo-ty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określo-nych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, o czym stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.. Obliguje to wówczas organy nadzoru budowlanego do wstrzymania robót i wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. W istocie jednak, jak zauważył sąd, skarżący nie zgadza się z oceną faktów, jakiej do-konały organy administracyjne wskutek przeprowadzonego postępowania kontrolnego. W związku z tym należy uznać, że w powyższym zakresie sądy dokonały innej oceny faktów niż skarżący, nie zaś odmiennej interpretacji zaskarżonego art. 50 u.p.b. Sąd I instancji orzekający w sprawie skarżącego wyraził opinię, że zarówno wydanie decyzji naprawczej z art. 51 u.p.b., jak i wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budow-lanych z art. 50 ust. 4 u.p.b. jest zgodne z prawem, o ile nie zostaną zakończone roboty bu-dowlane, których one dotyczą. Uznał jednocześnie, że o zakończeniu budowy można mówić tylko wtedy, gdy obiekt znajduje się w stanie, w którym może być normalnie użytkowany, tak zaś nie można było zakwalifikować stanu budynku, którego dotyczyła wydana decyzja na-prawcza. Trybunał na marginesie nadmienia, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyj-nych, przed ewentualną ingerencją organów nadzoru budowlanego chroni inwestora de facto ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (wyroki NSA z: 7 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2936/15, 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1616/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.5. W związku z powyższym, Trybunał podtrzymuje opinię, że skarżący, formułując zarzut naruszenia art. 2, art. 21 ust. 1, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji przez zaskarżony art. 50 ust. 1 i ust. 4 u.p.b. oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odnosi go do stosowania przepisów przez sądy w jego sprawie. Z tego też powodu Trybunał zasadnie odmówił nadania dalszego biegu skardze, gdyż jej meryto-ryczne rozpoznanie byłoby niedopuszczalne (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK). 4. W złożonym zażaleniu skarżący wyraża również przekonanie, że skorzystał z wszystkich przysługujących mu środków ochrony prawnej. W piśmie podniesiono, że decy-zja podejmowana w postępowaniu naprawczym jest konsekwencją wcześniejszych działań OTK ZU B/2020 Ts 67/17 poz. 155 6 organu nadzoru budowlanego, zaś na etapie kontroli sądowoadministracyjnej dokonywana jest ocena prawidłowości nie tylko samej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu naprawczym, ale również oceny okoliczności leżących u podstaw wydawania kontrolowa-nych decyzji. W tym zakresie, jak dowodzi skarżący, sądy obu instancji dokonały weryfikacji prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego oraz materialnego przez organy administracji. 4.1. Trybunał, nie negując powyższego, podnosi, że w zawisłej przed TK sprawie skarżący rozpoczął dwa postępowania sądowoadministracyjne: zarówno wynikające z zaskar-żenia postanowienia PINB nr […] o wstrzymaniu robót, jak i z zaskarżenia decyzji napraw-czej PINB nr […]. Skoro zarzuty sformułowane w złożonej skardze odnoszą się do przepisów, na których oparł się PINB wydając postanowienie nr […], za orzeczenie ostatecznie w sprawie skarżące-go należałoby uznać to, które zakończyłoby postępowanie sądowe, zainicjowane zaskarże-niem wskazanego postanowienia. Powyższe znajduje potwierdzenie w fakcie, że WSA wskutek złożenia skargi na po-stanowienie DWINB nr […], 9 listopada 2016 r. wydał wyrok w przedmiocie oddalenia jej w całości. Wyrok nie został uzasadniony. Uprawnione zdaje się jednak założenie że, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., WSA dokonał merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia i uznał, że nie narusza prawa lub też naruszenie było tak niewielkie, iż nie dało podstaw do zastosowania środków prawnych określonych w art. 145-150 p.p.s.a. (zob. Prawo o postępo-waniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. P. Szustakiewicz, Legalis 2016, wyd. I; pkt 3 komentarza art. 151). Można również założyć, że gdyby sąd stwierdził, że tocząca się pomiędzy stronami sprawa została już prawomocnie osądzona, wówczas, mając na uwadze wyrok NSA z 4 listo-pada 2016 r., wskazany w jako ostatecznie orzekający o prawach i wolnościach skarżącego, w oparciu o art. 58 p.p.s.a. wydałby postanowienie o odrzuceniu skargi złożonej na postano-wienie DWINB nr […]. 5. Trybunał stwierdził także, że skarżący nie odniósł się do jednej z podstaw odmowy nadania biegu skardze w przedmiocie art. 50 ust. 4 u.p.b., jaką jest brak związku pomiędzy zarzutami wskazanymi w skardze, a treścią wskazanego przepisu. Tym samym nie podważył aktualności tej podstawy odmowy. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p. TK – postanowił jak w sentencji.