Ts 69/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 21 maja 2018 r. Pozycja 90 POSTANOWIENIE z dnia 18 kwietnia 2018 r. Sygn. akt Ts 69/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Justyn Piskorski – przewodniczący i sprawozdawca Mariusz Muszyński Stanisław Rymar, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu-cyjnego z dnia 20 listopada 2017 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej P.K., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. We wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 kwietnia 2016 r. (data nadania) skardze konstytucyjnej, działający we własnym imieniu, radca prawny P.K. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o do-stępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm.; dalej: u.d.i.p.) z: – po pierwsze – art. 2 i art. 78 Konstytucji; – po drugie – art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 i art. 176 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; – po trzecie – art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawo-wych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Proto-kołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja); – po czwarte – art. 31 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji; – po piąte – art. 30 Konstytucji; – po szóste – art. 47 Konstytucji; – po siódme – art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 i art. 47 Konstytucji. Zdaniem skarżącego kwestionowane art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przez to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej oraz postępowaniu sądowoadmini-stracyjnym „zawężają krąg podmiotów uprawnionych do występowania w charakterze strony jedynie do podmiotów żądających dostępu do informacji publicznej (wnioskodawców), po-zbawiając w ten sposób podmioty, których dotyczy informacja publiczna (posiadających inte- OTK ZU B/2018 Ts 69/16 poz. 90 2 res prawny) udziału w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, w tym w zgła-szaniu wniosków dowodowych (…)”, jak też „wyłączają możliwość sprawowania kontroli nad informacjami dotyczącymi skarżącego”, naruszają zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz wywodzone z niej zasady sprawiedliwości proceduralnej i ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, prawo do sądu, „prawo osobistości”, prawo do prywatności, jak też zasadę równości w związku z zasadą sprawiedliwości proceduralnej oraz prawem do sądu i prawem do prywatności. 2. Postanowieniem z 20 listopada 2017 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 61 ust. 4 pkt 1 w związ-ku z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK). 2.1. W zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 Konwencji Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze ze względu na niedopuszczal-ność wydania orzeczenia, gdyż art. 79 ust. 1 Konstytucji nie przewiduje możliwości kwestio-nowania w trybie skargi konstytucyjnej zgodności przepisów aktów normatywnych z umo-wami międzynarodowymi. 2.2. W odniesieniu do pozostałych wzorców kontroli Trybunał również odmówił na-dania dalszego biegu skardze z powodu niedopuszczalności orzekania wynikającej z braku związku pomiędzy zaskarżonymi przepisami a wydanymi w sprawie skarżącego rozstrzygnię-ciami sądów administracyjnych. Skarżący wiązał bowiem uprawnienie do wystąpienia ze skargą konstytucyjną z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z grudnia 2015 r. oddalającym skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administra-cyjnego w K. z czerwca 2015 r. o odrzuceniu skargi na postanowienie Samorządowego Kole-gium Odwoławczego w N. z lutego 2015 r. Oba orzeczenia dotyczyły kwestii braku legityma-cji skarżącego do zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym na zasadzie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admini-stracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.); sądy administracyjne obu in-stancji rozstrzygały jedynie, czy skarżący miał prawo zaskarżyć rozstrzygnięcie organu admi-nistracyjnego drugiej instancji. Tymczasem przedmiotem skargi konstytucyjnej skarżący uczynił przepisy dotyczące prawa do informacji publicznej oraz odmowy udostępnienia in-formacji publicznej. Odrzucenie skargi do sądu administracyjnego nastąpiło na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na brak przesłanki, o której mowa w art. 50 § 1 tej ustawy. Z tego też powodu – w ocenie Trybunału – nie występował związek pomiędzy wydanymi w sprawie skarżącego orzeczeniami sądów administracyjnych a zaskarżonymi art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i zarzutami co do niezgodności tych przepisów z art. 2 i art. 78 oraz art. 31 ust. 3 i art. 2, art. 47 Konstytucji. Postanowienie Burmistrza R. ze stycznia 2015 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej oraz uchylające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. ze stycznia 2015 r. dotyczyły jedynie problematyki zawieszenia postępowania, a nie statusu skarżącego w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej (nie przesądzały o tym, czy był albo nie był stroną postę-powania). Nie można więc było uznać, że art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przesądza-ły o zawężeniu kręgu podmiotów uprawnionych do występowania w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie informacji. Nie występował też związek pomiędzy wydanymi w sprawie skarżącego orzeczeniami sądów administracyjnych a zaskarżonymi przepisami u.d.i.p. i zarzutami co do niezgodności tych przepisów z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 i art. 176 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 30, art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 i art. 47 Konstytucji; zaskarżone przepisy (z uwa- OTK ZU B/2018 Ts 69/16 poz. 90 3 gi na ich treść) nie stanowiły właściwego przedmiotu zaskarżenia w kontekście zarzutu po-zbawienia skarżącego statusu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, gdyż tym powinien być art. 50 § 1 p.p.s.a. (ewentualnie – art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a.), gdyż to właśnie przepisy zawarte w p.p.s.a., a nie u.d.i.p., przesądziły o zamknięciu skarżącemu drogi do wydania merytorycznego orzeczenia przez sądy administracyjne. 2.3. Odpis postanowienia Trybunału został doręczony skarżącemu 4 grudnia 2017 r. 3. Pismem procesowym, wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 11 grudnia 2017 r. (data nadania), skarżący złożył zażalenie na postanowienie z 20 listopada 2017 r., w którym zarzucił Trybunałowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 61 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK „poprzez ich błędne zastosowanie”. W uzasadnie-niu zażalenia skarżący podniósł, że „wbrew stanowisku Trybunału Konstytucyjnego wyrażo-nym w zaskarżonym postanowieniu, (…) [nie mógł] zaskarżyć art. 50 § 1 p.p.s.a. ewentualnie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem przepisy te nie naruszały (…) [jego] konstytucyjnych praw i wolności, a jedynymi przepisami naruszającymi (…) [je-go] prawa i wolności konstytucyjne były zaskarżone skargą konstytucyjną przepisy u.d.i.p., które stanowiły bezpośrednią podstawę normatywną takich a nie innych orzeczeń sądów ad-ministracyjnych”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zaża-lenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyj-nej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 7 u.o.t.p. TK). Na etapie rozpo-znania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidło-wo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. 2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że zaskarżone postanowie-nie jest prawidłowe. 3. Z konstrukcji skargi konstytucyjnej, określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji, wynika, że celem tego środka prawnego jest ochrona przysługujących jednostce konstytucyjnych praw i wolności, naruszonych na skutek wydania ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie prze-pisu (normy prawnej), którego konstytucyjność jest kwestionowana. Aby uznać skargę kon-stytucyjną za dopuszczalną, musi występować ścisła relacja (związek) pomiędzy treścią orze-czenia, zaskarżonym przepisem aktu normatywnego (normą prawną) a postawionym zarzu-tem niezgodności tego przepisu z określoną normą konstytucyjną (por. np. postanowienia TK z: 4 marca 2014 r., Ts 88/13, OTK ZU nr 2/B/2014, poz. 147; 10 lipca 2014 r., Ts 224/12, OTK ZU nr 5/B/2014, poz. 385 oraz 8 listopada 2016 r., Ts 294/15, OTK ZU B/2016, poz. 507; zob. również wyrok TK z 20 grudnia 2017 r., SK 37/15, OTK ZU A/2017, poz. 90). 3.1. W niniejszej sprawie skarżący jako ostatecznie orzeczenie o jego wolnościach i prawach konstytucyjnych wskazał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z grudnia 2015 r. oddalające skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Admi-nistracyjnego w K. z czerwca 2015 r. w przedmiocie odrzucenia skargi na postanowienie Sa-morządowego Kolegium Odwoławczego w N. z lutego 2015 r. o uchyleniu postanowienia Burmistrza R. z lutego 2015 r. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie udzielenia infor-macji publicznej. W obu orzeczeniach sądów administracyjnych uznano, że skarżący nie po- OTK ZU B/2018 Ts 69/16 poz. 90 4 siada legitymacji do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego jego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wydane w sprawie skarżącego postanowienie sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi (podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny) było rozstrzygnięciem o charakte-rze formalnym, którego zasięg ogranicza się wyłącznie do etapu postępowania sądowoadmi-nistracyjnego (kwestia posiadania albo nieposiadania legitymacji do złożenia skargi na posta-nowienie organu administracyjnego drugiej instancji). 3.2. W uzasadnieniach swoich orzeczeń sądy administracyjne obu instancji zawarły rozważania na temat wykładni art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowa-nia administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.), dotyczącego pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p., dotyczącego zakresu stosowania przepisów k.p.a. do postępowań o udzielenie informacji publicznej. Wywody te jednak – jak zauważył trafnie Trybunał w zaskarżonym postanowieniu – miały na celu wy-łącznie zrekonstruowanie pojęcia strony na potrzeby postępowania sądowoadministracyjnego. W stanie faktycznym poprzedzającym wniesienie przez skarżącego skargi konstytucyjnej podstawą do odrzucenia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego była norma prawna wyinterpretowana z art. 50 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., tj. brak legitymacji skarżącego skutkujący niedopuszczalnością wniesienia przezeń skargi. 3.3. Związek pomiędzy wydanymi w sprawie skarżącego orzeczeniami sądów admini-stracyjnych a zaskarżonymi przepisami u.d.i.p. i zarzutami co do ich niekonstytucyjności nie występuje, jak trafnie stwierdził Trybunał w zaskarżonym postanowieniu z 20 listopada 2017 r. Art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. dotyczą – odpowiednio – prawa do informa-cji publicznej oraz odmowy udostępnienia informacji publicznej. Nie dotyczą natomiast praw podmiotowych, o których ochronę wnosi skarżący, tj. prawa do bycia stroną postępowania z zakresu dostępu do informacji publicznej oraz prawa do zainicjowania postępowania sądo-woadministracyjnego. Przepisy te nie wyrażają ogólnej reguły dotyczącej stosowania przepi-sów k.p.a. w takim postępowaniu i – przede wszystkim – nie określają jego stron. Z tego też powodu, mimo że art. 16 ust. 2 u.d.i.p był przedmiotem rozważań sądów administracyjnych w sprawie skarżącego (czego Trybunał w zaskarżonym postanowieniu nie kwestionował), nie stanowiły one podstawy prawnej orzeczenia o prawach podmiotowych, których naruszenie skarżący zarzucił w skardze konstytucyjnej. Istnienie legitymacji skargowej sąd administracyjny bada z urzędu. Odrzucenie skargi na rozstrzygnięcie organu administracji z powodu braku legitymacji procesowej (jak w spra-wie skarżącego) jest możliwe jedynie wówczas, gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w kategorii podmiotów określonych w art. 50 p.p.s.a. Skoro zatem we wskazanym przez skarżącego – w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji – orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyj-nego (i poprzedzającym go rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.) rozpatrywana była kwestia dopuszczalności, na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a., wniesienia skargi, to przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie powinien był być właśnie przepis dotyczący legitymacji skargowej przed sądem administracyjnym albo ujęty z nim łącznie relewantny przepis o odrzuceniu skargi „z innych przyczyn” niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 w związ-ku z art. 50 § 1 p.p.s.a.). Te bowiem przepisy przesądziły o pozbawieniu skarżącego możli-wości wniesienia skargi, a przez to merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia administracyjnego przez sąd, do której dążył. Innymi słowy, w niniejszej sprawie o braku sądowej ochrony skar-żącego przesądziły nie zakwestionowane przezeń przepisy u.d.i.p., a regulacje procedury są-dowoadministracyjnej. Tym samym rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełniała prze-słanki określonej w obowiązującym, w dacie wniesienia skargi, art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy OTK ZU B/2018 Ts 69/16 poz. 90 5 z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293), a obecnie w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p. TK. 3.4. Z powyższych przyczyn zarzut naruszenia przez Trybunał Konstytucyjny w za-skarżonym postanowieniu art. 61 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK jest niezasadny. Z przedstawionych wyżej powodów – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p. TK – posta-nowiono jak w sentencji.