Ts 71/21

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 28 stycznia 2022 r. Pozycja 28 POSTANOWIENIE z dnia 4 listopada 2021 r. Sygn. akt Ts 71/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bartłomiej Sochański, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej S.W. w sprawie zgodności: art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po-stępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), rozumianych w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Kon-stytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: 1) odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę-powania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji; 2) nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 3 marca 2021 r. (data nadania) S. W. (dalej: skarżący), reprezentowany przez radcę pełnomocnika z wyboru, wystąpił z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego. W piśmie z 18 lipca 2012 r. (kilkakrotnie modyfikowanym) skarżący wystąpił do Urzędu Gminy T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na czterech działkach położonych w miejscowości S., Gmina T. Decyzją z 24 maja 2013 r. (znak: […]) Wójt Gminy T. (dalej: Wójt albo organ pierwszej instancji) odmówił uwzględnienia wniosku. Kilka lat po zakończeniu postępowania administracyjnego skarżący wystąpił z pona-gleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po-stępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.: dalej: k.p.a.). Samorządowe OTK ZU B/2022 Ts 71/21 poz. 28 2 Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z 7 listopada 2018 r. (znak: […]) uznało je za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy co do istoty przez organ pierwszej instancji decyzją z 24 maja 2013 r. W piśmie z 7 grudnia 2018 r. skarżący wystąpił do WSA ze skargą na przewlekłe pro-wadzenie postępowania przez Wójta w sprawie zakończonej jego decyzją z 24 maja 2013 r. Domagał się w niej stwierdzenia przewlekłości postępowania, wymierzenia organowi grzyw-ny oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r. (sygn. akt […]) WSA stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz że prowadzenie postępowania nie miało miej-sca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie WSA oddalił skargę, orzekł także o kosztach postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA wniósł Wójt. Postanowieniem z 17 li-stopada 2020 r. (sygn. akt […]) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) uchylił zaskar-żony wyrok i odrzucił skargę (na przewlekłe prowadzenie postępowania), orzekł także o kosz-tach postępowania. W uzasadnieniu przywołał uchwałę siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OSP 5/19), w której orzeczono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania oraz wydaniu decyzji ostatecznej sta-nowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny. Odnośnie do ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.) NSA wska-zał na postanowienie siedmiu sędziów tego sądu z 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18). Przyjęto w nim że wniesienie ponaglenia, jako warunku formalnego do zainicjowa-nia postępowania sądowego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania dopusz-czalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Dokonanie tej czynności po zakończeniu postępowa-nia byłoby nie tylko niecelowe, lecz sprzeczne z istotą tej regulacji, ponieważ nie mogłoby doprowadzić do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a tym samym uzdrowienia za-istniałego stanu braku działania administracji publicznej. Postanowienie NSA, wskazane przez skarżącego jako ostateczne orzeczenie w rozu-mieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, zostało mu doręczone 10 grudnia 2020 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 14 kwietnia 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 5 maja 2021 r.), na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi przez doręczenie odpisów lub poświadczonych przez pełnomocnika skar-żącego za zgodność z oryginałem kopii (wraz z czterema kopiami): wyroku WSA z 3 kwie-tnia 2019 r. (sygn. akt […]) oraz postanowienia SKO z 7 listopada 2018 r. (znak: […]). Wymagane orzeczenia skarżący doręczył 11 maja 2021 r. (data nadania). Sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 15 czerwca 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 23 czerwca 2021 r.), na podstawie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK, wezwał skarżącego do: wskazania, które konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego, wyra-żone w art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, zostały naruszone przez zakwestio-nowane w skardze konstytucyjnej art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sier-pnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 i 3 k.p.a.; dokładnego wyjaśnienia, w jaki sposób zaskarżone przepisy, w zakresie określonym w skardze konstytucyjnej, naruszają wolności lub prawa skarżącego oraz uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności zakwestionowanych w skardze przepisów, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. W piśmie procesowym z 30 czerwca 2021 r. (data nadania) skarżący ustosunkował się do powyższego zarządzenia sędziego Trybunału. OTK ZU B/2022 Ts 71/21 poz. 28 3 Skarżący twierdzi, że zakwestionowane w skardze konstytucyjnej przepisy, rozumiane w sposób przedstawiony w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18), a co za tym idzie także w orzeczeniu, w związku z którym wniósł skargę do Trybunału naruszają prawo do sądu. Ograniczają bowiem możliwość uzyskania prejudykatu niezbędnego do wniesienia pozwu do sądu powszechnego z roszczeniem o zapła-tę odszkodowania przeciwko jednostce samorządu terytorialnego w oparciu o art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po-stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań lub gdy braki formalne nie zostały usunięte w ustawowym terminie. 2. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określo-nych w Konstytucji. W związku z tym art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK zobowiązuje skarżącego do określenia przedmiotu skargi, tj. do wskazania przepisu ustawy lub innego aktu norma-tywnego, na podstawie którego wydano w jego sprawie orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i w stosunku do którego domaga się stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą. 2.1. Naruszenie prawa do sądu skarżący łączy z postanowieniem NSA z 17 listopada 2020 r. (sygn. akt […]). Orzeczeniem tym sąd m.in. odrzucił skargę skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta, stwierdziwszy, że zgodnie z ukształtowanym jedno-litym stanowiskiem orzeczniczym, niedopuszczalne jest inicjowanie postępowania sądowego w sytuacji, w której postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji kilka lat wcześniej. W uzasadnieniu tego stanowiska podkreślił m.in., że wniesienie ponaglenia, jako warunku formalnego do zainicjowania postępowania sądowego w przedmio-cie przewlekłego prowadzenia postępowania dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. 2.2. Podstawą tego orzeczenia nie był art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.: dalej: k.p.a.), który stanowi o tym, że prawo wniesienia ponaglenia przysługuje stronie, jeżeli spra-wy w ogóle nie załatwiono w terminach w nim określonych (ponaglenie na bezczynność). Orzeczenie to nie zostało wydane także na podstawie art. 37 § 3 k.p.a. Przepis ten wskazuje organ właściwy do wniesienia przez stronę ponaglenia. 2.3. W sprawie, w związku z którą zainicjowano postępowanie przed Trybunałem, po-naglenie zostało złożone po zakończeniu postępowania administracyjnego (ostateczną decyzją z 24 maja 2013 r.), którego terminowość – za pośrednictwem organu pierwszej instancji – kwestionował skarżący. NSA nie orzekał więc o tym, że w przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie przysługuje prawo wniesienia po-naglenia na bezczynność oraz o tym, do jakiego organu należy je wnieść (art. 37 § 3 k.p.a.). OTK ZU B/2022 Ts 71/21 poz. 28 4 Powyższe przepisy nie determinowały zatem rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi na przewle-kłe prowadzenie postępowania administracyjnego. 2.4. Skoro art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. nie były podstawą orzeczenia, które skarżący wskazał jako ostateczne, to w tym zakresie analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia podstawowego warunku wynikającego z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowane-go w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK. Powyższa okoliczność jest – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – podstawą od-mowy nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. 3. W zakresie, w jakim skarżący kwestionuje konstytucyjność art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admini-stracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. rozumia-nych w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, skarga spełnia przesłanki nadania jej dalszego biegu (art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK). W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na punkt 1 powyższego postanowienia w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.