Ts 74/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 5 lipca 2016 r. Pozycja 433 POSTANOWIENIE z dnia 27 czerwca 2016 r. Sygn. akt Ts 74/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Tuleja – przewodniczący i sprawozdawca Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Andrzej Wróbel, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Gminy M. w sprawie zgodności: 1) art. 12 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 2 i 3 i ust. 7 oraz w związku z art. 14 ust. 4 i 5 i w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energe-tyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. Nr 135, poz. 789, ze zm.) z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 w związku z art. 2 Konstytucji Rze-czypospolitej Polskiej; 2) art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki ją-drowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. Nr 135, poz. 789, ze zm.) z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 w związku z art. 2 Konsty-tucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 18 kwietnia 2016 r. Gmina M. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 12 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 2 i 3 i ust. 7 oraz w związku z art. 14 ust. 4 i 5 i w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U.135.789, ze zm.; dalej ustawa o przygotowaniu i realizacji inwestycji) z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 w związku z art. 2 Konstytucji; po drugie, art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji. Skargę konstytucyjną złożono na tle następującego stanu faktycznego. Dnia 20 czerw-ca 2013 r. Wojewoda wydał decyzję o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej w odniesieniu do kilku nieruchomości położonych na terenie OTK ZU B/2016 Ts 74/16 poz. 433 2 należącym do skarżącej. Decyzją z lutego 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Skarżąca wraz z kilkoma innymi podmiotami wniosła na tę decyzję skargę, która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z października 2014 r. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia oddalił Naczelny Sąd Ad-ministracyjny wyrokiem z listopada 2015 r., doręczonym skarżącej 19 stycznia 2016 r. Skarżąca wskazała, że zakwestionowane przepisy wprowadzają nadmierne ogranicze-nie prawa własności. Uniemożliwiają one właścicielom zabudowę lub zagospodarowanie nie-ruchomości, na której może zostać posadowiona elektrownia jądrowa, przez okres, na jaki wydana została decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu ener-getyki jądrowej, a więc nawet przez 5 lat, a jednocześnie przewidują odległy termin wypłaty rekompensaty z tytułu tego ograniczenia. Zdaniem skarżącej wprowadzenie takich ograniczeń w sytuacji, w której inwestor jedynie rozważa budowę obiektu energetyki jądrowej na danym terenie, stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo swobodnego dysponowania przez właścicieli ich nieruchomościami. Ponadto – w jej przekonaniu – z zakwestionowanej ustawy wynika, że właściciele nieruchomości są zobowiązani znosić obecność inwestora na swojej nieruchomości oraz prowadzenie przez niego badań i pomiarów bez ustalenia z nimi ich za-kresu, terminu, czy sposobu prowadzenia. Skarżąca zarzuciła również, że użyte w art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji pojęcie ogólnej cha-rakterystyki inwestycji ma w tych dwóch przepisach różne znaczenie. Według niej prowadzi to do naruszenia zasady konsekwencji terminologicznej oraz zasady określoności przepisów pozwalających na ingerencję w konstytucyjne wolności lub prawa. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zo-stały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego znaczenie pojęcia „każdy”, użytego w tym przepisie, należy rozpatrywać w kontekście praw i wolności, przed których naruszeniem ma chronić skarga konstytucyjna. Pojęcie to obejmuje zatem zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne, o ile zarzucają one naruszenie wolności i praw, z których istoty wynika, że są adresowane również do nich. Za-kres podmiotowy skargi konstytucyjnej jest więc wyznaczony przede wszystkim przez zakres podmiotowy poszczególnych wolności i praw wyrażonych w Konstytucji, a pojęcie „każdy”, użyte w art. 79 ust. 1 Konstytucji, oznacza tego, kto jest podmiotem tych wolności i praw (zob. np. postanowienia TK z dnia 6 lutego 2001 r., Ts 148/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 72 oraz 6 kwietnia 2011 r., SK 21/07, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 28). Ze względu na rolę skargi konstytucyjnej Trybunał odmawia więc zdolności skargo-wej podmiotom pełniącym funkcje władzy publicznej, w szczególności jednostkom samorzą-du terytorialnego (zob. np. postanowienia TK z: 26 października 2001 r., Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298; 14 września 2004 r., Ts 74/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 313 oraz 3 października 2005 r., Ts 148/05, OTK ZU nr 3/2001, poz. 73). W dotychczasowym orzecz-nictwie Trybunał podkreślał w szczególności, że podmioty te są adresatami nie uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz obowiązków związanych z reali-zacją praw innych podmiotów. Wskazywał, że sprawują one władzę publiczną, a tym samym kształtują sytuację prawną innych osób, nie mogą więc być utożsamiane z nosicielami praw. Ponadto Trybunał zwracał uwagę na to, że dopuszczenie możliwości składania skarg konsty-tucyjnych przez podmioty wykonujące władzę publiczną groziłoby przekształceniem skargi z instrumentu ochrony konstytucyjnych wolności i praw w instrument rozstrzygania sporów OTK ZU B/2016 Ts 74/16 poz. 433 3 między poszczególnymi organami władzy publicznej (zob. np. postanowienia TK z 17 marca 2003 r., Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 105; a także 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60). Powyższa argumentacja jest szczególnie aktualna w odniesieniu do niniejszej skargi, w której skarżąca powołuje się na prawo do ochrony własności wynikające z art. 64 Konsty-tucji. Jak wielokrotnie przypominał Trybunał Konstytucyjny, ochronie własności jednostek samorządu terytorialnego służą przepisy regulujące ich status – w szczególności art. 165 ust. 1 Konstytucji, nie zaś przepisy rozdziału II Konstytucji (zob. też postanowienie TK z 9 października 2007 r., Ts 71/07, OTK ZU nr 6B/2008, poz. 225). Wyrazem konstytucyjne-go statusu jednostek samorządu terytorialnego jest również przyznanie ich organom stano-wiącym legitymacji do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji (zob. postanowienie TK z 22 maja 2007 r., SK 70/05). O ile więc gmina może dochodzić ochrony swojej samodzielności oraz praw majątkowych w trybie abstrakcyj-nej kontroli norm, o tyle nie może ona skutecznie występować w postępowaniu przed Trybu-nałem Konstytucyjnym jako podmiot konstytucyjnych wolności i praw w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej stanowi zasadniczy powód odmowy nadania analizowanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu (na podstawie art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz.U.2016.293; dalej: ustawa o TK). Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż na podstawie zakwestionowanych przepisów nastąpiła ingerencja w sferę jej prawnie chronionych interesów. Formułując zarzut nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności (zarzut niezgod-ności art. 12 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 2 i 3 i ust. 7 oraz w związku z art. 14 ust. 4 i 5 i w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 w związku z art. 2 Konstytucji), skarżąca stwierdziła jedynie, że decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości nią objętych. Nie wskazała jednak przy tym na żadne konkretne ograniczenie związane z nieruchomościami do niej należącymi, ani nie przedstawiła dotyczącego go rozstrzygnięcia. Wszystkie przywołane przez nią ogranicze-nia w dysponowaniu stanowiącymi jej własność nieruchomościami mają więc jedynie charak-ter potencjalny. Zarzucając nieprawidłowe użycie przez ustawodawcę pojęcia ogólnej charakterystyki inwestycji w zakwestionowanych przepisach (zarzut niezgodności art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji), skarżąca przedstawiła natomiast argumentację sprowadzającą się do zarzucenia braku precyzji w sposobie określenia treści dokumentów, które w toku postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lub wskazaniu lokalizacji inwestycji musi przedstawić inwestor. Skarżąca stwierdziła, że regulacja ta wymusza na inwestorze – jako podmiocie stosującym prawo – konieczność rozstrzygnięcia jaka powinna być treść do-kumentu, który musi przedstawić w takim postępowaniu, co rodzi niepewność m.in. co do jego obowiązków jako uczestnika obrotu gospodarczego. Skarżąca dochodzi więc w tym za-kresie ochrony nie swoich naruszonych praw lub wolności, lecz praw inwestora. Świadczy o tym również powołanie przez nią jako wzorca kontroli zakwestionowanych przepisów m.in. art. 22 Konstytucji określającego zasady ograniczania wolności działalności gospodar-czej. Zgodnie jednak z art. 79 ust. 1 Konstytucji podmiot składający skargę konstytucyjną musi występować w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez zakwestionowaną regulację, nie zaś w ochronie interesów innych podmiotów, czy też w interesie publicznym. OTK ZU B/2016 Ts 74/16 poz. 433 4 Również ta okoliczność – na podstawie art. 77 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – uzasadnia odmowę nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.