Ts 75/17

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 26 marca 2020 r. Pozycja 110 POSTANOWIENIE z dnia 22 maja 2019 r. Sygn. akt Ts 75/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Jędrzejewski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej B.B. w sprawie zgodności: § 8 pkt 1 i 2 lit. a i b, § 9 pkt 1 i 2 oraz § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rol-nictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbęd-nej do uzyskania pomocy finansowej (Dz. U. Nr 89, poz. 545, ze zm.) w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Roz-woju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387, ze zm.), z art. 22 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 4 kwietnia 2017 r. B.B. (dalej: skarżąca) wniosła z żądaniami przytoczonymi w komparycji niniejszego postano-wienia. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. 15 maja 2012 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012. Decyzją nr […] z 25 czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restruk-turyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Kierownik BP ARiMR), w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegóło-wych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Program rol-nośrodowiskowy” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361; dalej: rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej) odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m.in. że wskazany przez OTK ZU B/2020 Ts 75/17 poz. 110 2 skarżącą doradca rolnośrodowiskowy nie jest autorem złożonego planu działalności rolnośro-dowiskowej. Dodano, że żaden uprawniony doradca rolnośrodowiskowy nie zarejestrował na stronie Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą Brwinowie planu dla skarżącej, co jest wa-runkiem koniecznym dla przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Skarżąca odwołała się do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. (dalej: dy-rektor Oddziału ARiMR), a ten utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR (decyzja nr […] z 6 sierpnia 2013 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. Wydział III oddalił skargę na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR (sygn. akt […]). Naczelny Sąd Administracyjny wyro-kiem z 30 listopada 2016 r. oddalił złożoną w sprawie skargę kasacyjną (sygn. akt […]). Skargę konstytucyjną złożono 4 maja 2017 r. (data nadania). Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 11 kwietnia 2018 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi, przez: doręczenie pełnomocnictwa szcze-gólnego do sporządzenia i wniesienia skargi konstytucyjnej oraz do reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (5 egzemplarzy); załączenie odpisów i ko-pii decyzji Dyrektora Oddziału ARMIR z 6 sierpnia 2013 r. (nr […]), oraz decyzji Kierownika BP ARiMR z 25 czerwca 2013 r. (nr […]); udokumentowanie daty doręczenia wyroku Naczel-nego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2016 r. (sygn. akt […]); załączenie 4 kopii złożo-nej skargi konstytucyjnej oraz orzeczeń sądowych wydanych w sprawie; wskazanie orzeczenia rozstrzygającego ostatecznie o prawach lub wolnościach skarżącej w rozumieniu art. 79 Kon-stytucji; precyzyjne oznaczenie przedmiotu zaskarżenia przez określenie, czy zakwestionowane w skardze przepisy skarży samodzielnie, czy w związku z innymi normami; wskazanie, jakie prawa lub wolności skarżącej wynikające z art. 22 i 92 ust. 1 Konstytucji zostały naruszone przez kolejne: § 8 pkt 1 i 2 lit. a i b, § 9 ust. 1 i 2 oraz § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 maja 2008 r. w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej (Dz. U. Nr 89, poz. 545, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie szkoleń i doradzania); wyjaśnienie, w jaki sposób zaskarżone normy rozporządzenia naruszają konstytucyjne prawa lub wolności skarżącej wskazane w zarządzeniu; uzasadnienie zarzutu niezgodności zaskarżonych norm roz-porządzenia z wolnościami lub prawami skarżącej wskazanymi w zarządzeniu wraz z powoła-niem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Pismem z 24 kwietnia 2018 r. (data nadania) pełnomocnik skarżącej odniósł się do ww. zarządzenia sędziego TK wzywającego do uzupełnienia braków. W związku z treścią skargi oraz pisma z 24 kwietnia 2018 r., mającego na celu uzupeł-nienie jej braków, należy uznać, że skarżąca wnioskuje o zbadanie zgodności § 8 pkt 1 i 2 lit. a i b, § 9 ust. 1 i 2 oraz § 10 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szkoleń i doradzania w związku art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udzia-łem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz.427 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1936; dalej: u.w.r.o.w.) – z art. 22 i 92 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącej wskazane przez nią przepisy naruszają prawo do swobodnego pro-wadzenia działalności gospodarczej, ustanowione w art. 22 Konstytucji, jako że wykluczono możliwość samodzielnego przygotowania planów rolnośrodowiskowych. Co więcej przepisy ograniczają jej swobodę wyboru osoby do sporządzania takiego planu, ponieważ jest zobowią-zana do wyboru spośród tych, którzy wpisani są na listę w Centrum Doradztwa Rolniczego. W nawiązaniu do powyższego skarżąca stwierdza, że ograniczenia swobody gospodarczej nie zostały wprowadzone w drodze ustawy lecz rozporządzenia, nie są również uzasadnione waż-nym interesem publicznym, czego wymaga art. 22 Konstytucji. Zdaniem skarżącej nałożenie na nią obowiązku zawierania umowy z osobą wpisaną na listę doradców rolnośrodowiskowych OTK ZU B/2020 Ts 75/17 poz. 110 3 w przepisach rozporządzenia w sprawie szkoleń wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 35 ust. 3 u.w.r.o.w., co jest również niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postę-powania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; ze zm. dalej: u.o.t.p. TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przed-miotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań, lub jest oczy-wiście bezzasadna. 1. Uzasadnienie skargi nie dostarcza uporządkowanych argumentów na poparcie posta-wionego zarzutu. W konsekwencji, wnioskować można o jej różnym zakresie przedmiotowym. 1.1. W skardze podniesiono, że zaskarżone przepisy naruszają prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, ustanowione w art. 22 Konstytucji, jako że skarżąca nie może samodzielnie przygotować planów rolnośrodowiskowych. Z powyższego należy wnioskować, że skarżąca za niekonstytucyjny uważa sam obowiązek zatrudnienia kogokolwiek przy sporządzaniu takiego planu. 1.1.1. Trybunał stwierdza, że to nie zaskarżone przepisy, ale § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Program rolnośrodowiskowy” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361; dalej: rozporządzenie w sprawie przyznawania płatności) formułuje obowiązek zatrudnienia przez skarżącą doradcy przy sporządzaniu planów rolnośrodowiskowych, co podnoszone było przez sądy rozstrzygające w sprawie. 1.1.2. Na powyższe wskazuje też systematyka rozporządzenia w sprawie szkoleń i do-radzania w związku art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz.427 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1936; dalej: u.w.r.o.w.). Z art. 10 tej ustawy wynika, że pomoc jest przyznawana, jeśli wnioskodawca spełnia warunki jej przyznania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1, który zwiera upoważnienie Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi m.in. do określenia – w drodze rozporządzenia – szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty pomocy, w szczególności trybu składania wniosków o przyznanie pomocy oraz szczegółowych wyma-gań, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy. Na podstawie tego upoważnie-nia wydano rozporządzenie w sprawie przyznawania płatności, którego § 2 stanowi, że plan działalności rolnośrodowiskowej sporządza się przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków, przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakre-sie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rol-nośrodowiskowej. 1.1.3. Trybunał konkluduje, że to nie zaskarżone przepisy, ale – wskazany powyżej § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przyznawania płatności kształtuje prawa i obowiązki skarżącej w zakresie sporządzania planu rolnośrodowiskowego z pomocą doradcy rolnośrodowisko-wego. Przepis ten nie został jednak objęty zakresem badania konstytucyjności – ani samodziel-nie ani też związkowo z § 8 czy też z § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 maja 2008 r. w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte OTK ZU B/2020 Ts 75/17 poz. 110 4 Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej (Dz. U. Nr 89, poz. 545, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie szkoleń i doradzania). 1.1.4. Należy zauważyć także, że skarżąca nie wykonała planu rolnośrodowiskowego samodzielnie, co więcej, jak wynika z decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z 25 czerwca 2013 r. (nr […]) twierdziła, że plan, zgodnie z § 2 rozporządzenia w sprawie przyznawaniu płatności, został wykonany przez doradcę rolnośrodowiskowego. Oznacza to, że nie negowała konieczności współpracy z doradcą. 1.1.5. Trybunał wskazuje również, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyj-nych, możliwe jest sporządzenie samodzielnie przez rolnika dokumentacji koniecznej do zło-żenia wniosku o przyznanie pomocy rolnośrodowiskowej, o ile ma on uprawnienia do prowa-dzenia działalności w ramach doradztwa, tj. spełnia wymagania wyrażone w rozporządzeniu w sprawie przyznawania płatności (zob. orzeczenie NSA sygn. akt II GSK 1089/15). Powyższe czyni zarzut skarżącej bezzasadnym. 1.2. W skardze wyrażono pogląd, że niekonstytucyjna jest konieczność zawarcia umowy z doradcą wybranym z listy sporządzanej w Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w B. (dalej: Centrum Doradztwa). Skarżąca stwierdza, że w jej sprawie dokumentację sporzą-dził „uprawniony rolnik z Niemiec”. Nie podnosi, jakie są to uprawnienia, a w szczególności, czy spełnia wymogi wpisania na listę doradców z § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szkoleń i doradzania. Skarżąca nie neguje tym samym prawa do nałożenia na nią obowiązku korzystania z pomocy przy sporządzaniu planu rolnośrodowiskowego, a jedynie – ograniczenie podmiotów, z którymi może zawrzeć taką umowę. Jej zdaniem sprzeczna z Konstytucją jest norma – nie w zakresie w jakim nakłada na rolnika obowiązek zawarcia umowy o doradztwo, ale – w za-kresie, w jakim nakłada obowiązek zawarcia umowy o doradztwo z określonymi „osobami”. Skarżąca podkreśla, że nie neguje potrzeby istnienia profesjonalnych doradców, których uprawnienia byłyby weryfikowane. Tak rozumiany zarzut również odnosi się do § 2 rozporządzenia w sprawie przyznawa-nia płatności. Zgodnie z jego treścią rolnik sporządza plan przy udziale podmiotu prowadzą-cego działalność w zakresie doradzania w sprawie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 u.w.r.o.w. Przepisy wskazane do badania określają jedynie, kto jest doradcą oraz co wchodzi w zakres „doradzania”, nie nakładają natomiast obowiązku zatrudniania doradcy przez rolnika. 1.3. Skarżąca stwierdza, że zawężenie kręgu osób, z którymi może zawierać umowy z osobą spoza listy osób sporządzonej w Centrum Doradztwa ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia, nie ustawy. W jej ocenie nie jest to również uzasadnione ważnym interesem publicznym, czego, jak wskazuje, wymaga art. 22 Konstytucji. Zdaniem skarżącej nałożenie na nią obowiązku zawierania umowy z osobą wpisaną na listę doradców rolnośrodowiskowych w przepisach rozporządzenia w sprawie szkoleń wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 35 ust. 3 u.w.r.o.w., co jest również niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Tym samym, skarżąca nie kwestionuje obowiązku współpracy z osobami, które prowa-dzą działalność doradczą (w myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przyznawania płatności) ale uważa, że do doradzania w zakresie planu rolnośrodowiskowego winny być dopuszczone osoby spoza listy, prowadzonej przez Centrum Doradztwa, o której to liście mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szkoleń i doradzania. W odniesieniu do tak postawionego zarzutu Trybunał wskazuje, że zaskarżone przepisy nie rodzą obowiązku współpracy z doradcami rolnośrodowiskowymi. W związku z powyższym OTK ZU B/2020 Ts 75/17 poz. 110 5 – bezpośrednio nie statuują ograniczenia swobody umów dla skarżącej. Takie ograniczenie mo-głoby być rozpatrywane tylko w zbiegu z § 2 ust. 2 rozporządzenia o przyznawaniu płatności, który nie został wskazany do badania przez skarżącą. 2. W świetle wyodrębnionych zarzutów Trybunał stwierdza, że sądy orzekając w spra-wie skarżącej w ich zakresie, opierały się na § 2 ust. 2 rozporządzenia o przyznawaniu płatno-ści, nieobjętym zakresem zaskarżenia. W konsekwencji, w zakresie praw i wolności, których naruszenie zarzucono w skardze, przepisy wskazane do badania w skardze nie były podstawą orzeczenia wskazanego jako osta-teczne. Powyższe jest podstawą do odmowy nadania biegu skardze na podstawie art. 79 Kon-stytucji oraz art. 53 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 1 u.o.t.p TK. 3. Trybunał podnosi również, że normy dekodowane z § 8 pkt 2 oraz § 9 pkt 1 i 2 roz-porządzenia w sprawie szkoleń i doradzania nie mają związku z treścią przedstawionych zarzu-tów, nie dotyczą bowiem doradzania w przedmiocie planu rolnośrodowiskowego. Jest to samo-dzielną podstawą odmowy nadania biegu skardze w tym zakresie. 4. Unormowanie zawarte w art. 92 ust. 1 Konstytucji jest adresowane do prawodawcy wydającego rozporządzenia wykonawcze do ustaw i określa warunki wydawania tego typu ak-tów normatywnych. Przepis ten nie daje podstawy do dekodowania przysługującego jednostce prawa podmiotowego i w związku z tym nie może być bezpośrednio punktem odniesienia dla dokonywania kontroli konstytucyjności aktów prawnych kwestionowanych w trybie postępo-wania inicjowanego wniesieniem skargi konstytucyjnej (zob. np. wyrok TK z 5 listopada 2008 r., SK 79/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 153; postanowienia TK z: 15 października 2009 r., sygn. Ts 397/08, OTK ZU nr 6/B/2009, poz. 485; 26 stycznia 2010 r., sygn. Ts 205/09, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 132 oraz 23 marca 2011 r., sygn. Ts 188/10, OTK ZU nr 1/B/2012, poz. 90). W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skar-dze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 92 ust. 1 Kon-stytucji z powodu niedopuszczalności orzekania. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.