Ts 85/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 4 maja 2023 r. Pozycja 142 POSTANOWIENIE z dnia 18 sierpnia 2017 r. Sygn. akt Ts 85/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Zielonacki, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.M. w sprawie zgodności: art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3, w zw. z art. 32 i w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 maja 2016 r. (data nadania) M.M. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U.2010.243.1623, ze zm.; dalej: prawo budowlane) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek uchylenia pra-womocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z chwilą nałożenia na inwestora, który dopuścił się istotnego odstępstwa od tego pozwolenia, obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, a nie z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3, w zw. z art. 32 i w zw. z art. 2 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującą sprawą. Prezydent Miasta K. w decyzji z 20 lutego 2007 r. nr 297/07 (znak: […]) udzielił skarżącej i W.R. po-zwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany dla zamierzenia budowlanego: budowa warsztatu samochodowego (diagnostyka) z częścią biurową i magazynową wraz z wewnętrz-nymi instalacjami (…), zlokalizowanego na działkach nr 216/175 obr. 54 K. przy ul. […] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. dokonał kontroli robót budowlanych prowadzonych na podstawie wyżej opisanego pozwolenia i ustalił, że inwesto-rzy w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego. W konsekwencji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, w decyzji z 26 listopada 2010 r. (znak: […]) stwierdził on, że inwestycję realizowano z istotnym odstąpieniem od wa-runków i ustaleń określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania zgody właściwego organu, a także nałożył na inwesto- OTK ZU B/2023 Ts 85/16 poz. 142 2 rów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta została uchylona w decyzji z 16 stycznia 2012 r. (znak: […]) przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Bu-dowlanego w K. w części określającej termin wykonania nałożonych obowiązków i utrzyma-na w mocy w pozostałym zakresie. Z uwagi na wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. decyzji z 26 listopada 2010 r. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego Pre-zydent Miasta K. w decyzji z 9 kwietnia 2013 r., nr […] (znak: […]), uchylił swoją decyzję z 20 lutego 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Organ ten wyjaśnił, że art. 36a ust. 2 prawa bu-dowlanego nakazuje uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę w wypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W decyzji z 29 lipca 2013 r. (znak: […]) Wojewoda […], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta K. z 9 kwietnia 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę, którą od tej decyzji wniosła skarżąca, oddalił Wojewódzki Sąd Administra-cyjny w K. w wyroku z 10 stycznia 2014 r. (sygn. akt […]), a następnie Naczelny Sąd Admi-nistracyjny w wyroku z 17 grudnia 2015 r. (sygn. akt […]) oddalił złożoną przez nią skargę kasacyjną. W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził, że w sprawie skarżącej prawidłowo uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę z chwilą, gdy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego stała się ostateczna. Podkreślił, że art. 36a ust. 2 prawa budowlanego nakazuje uchylić taką decyzję nie z powodu jej wadliwości, lecz z powodu nie-prawidłowego postępowania inwestora. Skarżąca uważa, że kwestionowane przepisy w sposób nieproporcjonalny ograniczają prawo własności, godząc w zasadę równości wobec prawa i zasadę ochrony praw nabytych, gdyż uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę przed prawomocnym zatwierdzeniem pro-jektu zamiennego przedwcześnie pozbawia inwestora z powodu istotnych odstępstw od za-twierdzonego projektu podstawy prawnej dla robót wykonanych zgodnie z pozwoleniem (prawa do zachowania budynku w części wybudowanej zgodnie z prawem, nabytego prawa do zabudowy nieruchomości), stawiając go w sytuacji znacznie gorszej niż sprawcę samowoli budowlanej, i naraża go na niepowetowane straty związane z nakazem rozbiórki całego obiek-tu budowlanego w przypadku niemożności zalegalizowania takich odstępstw. Skarżąca pod-kreśliła, że w trakcie realizacji inwestycji dopuściła się odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, ale jedynie polegającego „w zasadniczym zakresie na dobudowaniu dodatkowej klatki schodowej” (s. 3, 7 skargi). Podnosi w związku z tym, że z powodu treści kwestiono-wanych przepisów możliwe było wydanie wobec niej nakazu rozbiórki całego budynku, a więc objęcie nim także tej jego części, która została wzniesiona zgodnie z prawem. Tym-czasem, jej zdaniem, proporcjonalną sankcją byłby obowiązek doprowadzenia robót do stanu zgodnego z wydanym pierwotnie pozwoleniem. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Try-bunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o organizacji o trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjowane analizowaną skargą nie zostało zakończone do dnia 3 stycznia 2017 r., tzn. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK), to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określają przepisy u.o.t.p. TK. OTK ZU B/2023 Ts 85/16 poz. 142 3 Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać przesłanki jej dopuszczalności, które zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytu-cji, a doprecyzowane w u.o.t.p. TK, w szczególności w art. 53 tej ustawy. Skarga powinna spełniać wymogi określone dla pisma procesowego, a nadto zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji pu-blicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone, a także uzasadnienie wraz z dokładnym opisem stanu faktycznego. Zarzuty sformułowane w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regu-lacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzorców konstytucyjnych wyrażających prawa podmiotowe przysłu-gujące osobom fizycznym bądź prawnym i – przez porównanie treści wynikających z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodności. Innymi słowy, obowiązkiem skarżącego jest nie tylko wskazanie określonego rodzaju naruszonego prawa lub wolności, ale również sformułowanie argumentów, które mogłyby uprawdopodobnić postawiony zarzut niekonsty-tucyjności kwestionowanych przepisów. Skarżąca kwestionuje konstytucyjność art. 36a ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym: „Właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3”. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (tzn. postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych), właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlane-go lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniają-cego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrze-by – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wyko-nywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu bu-dowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W przekonaniu skarżącej kwestionowany przepis jest niekonstytucyjny, przewiduje bowiem obowiązek uchylenia prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę już z chwilą nałożenia na inwestora, który dopuścił się istotnego odstępstwa od warunków tego pozwole-nia, obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, a nie z chwilą uprawomocnienia się decy-zji zatwierdzającej projekt zamienny. Taka regulacja – zdaniem skarżącej – powoduje, że inwestor pozbawiony jest podstawy prawnej dla wszystkich robót, także tych wykonanych zgodnie z pozwoleniem (prawa do zachowania budynku w części wybudowanej zgodnie z prawem, nabytego prawa do zabudowy nieruchomości, prawa do inwestowania), i stawia go w sytuacji znacznie gorszej niż sprawcę samowoli budowlanej. Konsekwencją treści art. 36a ust. 2 prawa budowlanego jest to, że nakaz rozbiórki, który wydano w jej sprawie, objął cały budynek, a nie tylko tę część, na której roboty zostały przeprowadzone niezgodnie z prawem. Jak wynika z uzasadnienia skargi konstytucyjnej oraz z pisma z 13 czerwca 2016 r., skarżąca opiera swą argumentację na tezie, zgodnie z którą odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowalnego, których dopuściła się w toku realizacji inwestycji, dotyczyły nie-znacznego zakresu robót i polegały „w zasadniczym zakresie” na dobudowaniu dodatkowej klatki schodowej. W związku z tym upatruje ona naruszenie swoich praw podmiotowych w tym, że uchylając decyzję o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do całej inwestycji, po-zbawiono ją podstawy prawnej do zachowania jej części zrealizowanej zgodnie z pozwole-niem. To skutkowało natomiast, jak utrzymuje, możliwością wydania przez organ administra-cyjny nakazu rozbiórki całości budowli, także części wykonanej zgodnie z pozwoleniem na budowę. OTK ZU B/2023 Ts 85/16 poz. 142 4 Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Trybunał stwierdza, że z dokumentów załączonych przez skarżącą do pisma procesowego z 27 października 2016 r. wynika, iż w jej sprawie wydano decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego w budowie realizowanego jako opisany na wstępie warsztat samochodowy. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyj-ny w K. w prawomocnym wyroku z 31 stycznia 2014 r. (sprawa […]), uchylił decyzję Woje-wódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 12 sierpnia 2013 r. (znak: […]) i po-przedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki tego warsztatu, bowiem uznał, że budynek wznoszony przez inwestorów „jest zupełnie innym budynkiem niż budynek objęty pozwoleniem na budowę z 2007 r., a inwestorzy nie legitymują się pozwoleniem na budowę realizowanego przez nich obiektu” (s. 13 uzasadnienia wyroku). Sąd wskazał, że bu-dynek realizowany przez inwestorów ma inną powierzchnię zabudowy, wysokość, ilość kon-dygnacji, kubaturę, a także odmienne przeznaczenie i funkcję, w obiekcie tym nie ma bowiem warsztatu samochodowego, lecz znajduje się w nim 26 mieszkań. W konsekwencji, jak stwierdził, w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy o legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 prawa budowlanego), a nie przepisy dotyczące zmiany decyzji o pozwoleniu na bu-dowę z uwagi na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 50 i 51 w zw. z art. 36a prawa budowlanego). Wobec takich, ustalonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., okoliczności sprawy Trybunał Konstytucyjny uznaje za oczywiście bezzasadne zarzuty skarżącej, która utrzymuje, że zakwestionowane przepisy uniemożliwiają jej zachowanie prawa do tej części budynku, która została wybudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę z 20 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. prawomocnie bowiem przesądził, że skarżąca nie dysponuje pozwoleniem na budowę obiektu, który jest przez nią realizowany. Nie może być zatem mowy o naruszeniu jej prawa podmiotowego do własności części budynku wzniesionej zgodnie z pozwoleniem na budowę. Jak Trybunał wyjaśnił na wstępie, warunkiem uznania za prawidłowe sformułowania zarzutu niekonstytucyjności przepisu prawa jest uprawdopodobnienie, że ze względu na jego treść w wyniku wydania na jego podstawie ostatecznego orzeczenia sądu doszło do ukształ-towania sytuacji prawnej skarżącego w sposób prowadzący do naruszenia przysługujących mu praw podmiotowych wynikających z Konstytucji. Z uwagi na to, że skarga konstytucyjna jest środkiem zindywidualizowanej kontroli konstytucyjności o ograniczonym zakresie, może ona służyć wyłącznie ochronie naruszonych konstytucyjnych praw podmiotowych skarżą-cych. Zdaniem Trybunału skarżąca nie wykazała, by z powodu treści art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego doszło do naruszenia wskazanych w skardze konsty-tucyjnej praw podmiotowych. Skoro skarżąca nie wzniosła żadnej części budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę z 20 lutego 2007 r., to przepis określający moment uchylenia po-zwolenia na budowę nie wpływał na jej prawa podmiotowe wskazane w skardze. W konse-kwencji Trybunał uznał, że zarzut niekonstytucyjności art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego jest oczywiście bezzasadny. Wziąwszy pod uwagę powyższe Trybunał – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p TK – postanowił jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.