Ts 90/19

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 17 lutego 2021 r. Pozycja 33 POSTANOWIENIE z dnia 1 grudnia 2020 r. Sygn. akt Ts 90/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Justyn Piskorski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego […] o zbadanie zgodności: art. 1 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1821, ze zm.) w związku z art. 2 ust. 2 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 4 i 7 oraz ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445, ze zm.), w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2018 r., rozumianych w ten sposób, że „grunty stanowiące lasy, pozostające w zarządzie jednostek organizacyjnych Lasów Pań-stwowych, nad którymi przebiegają linie elektroenergetyczne przedsiębiorstwa energetycznego oraz na których posadowione są elementy infrastruktury przesy-łowej przedsiębiorstwa energetycznego, są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność leśna, a tym samym podlegają opodatkowa-niu podatkiem od nieruchomości, a nie podatkiem leśnym – przy czym takiej kwalifikacji nie zmienia możliwość prowadzenia na tych gruntach działalności leśnej”, z: a) art. 64 ust. 1 i 2 i art. 32 w związku z art. 2 związku z art. 84 Konstytucji Rze-czypospolitej Polskiej, b) art. 84 i art. 217 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 Konstytucji, c) art. 64 ust. 2 w związku z art. 84 i art. 217 w związku z art. 32 Konstytucji, p o s t a n a w i a: nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 10 czerwca 2019 r. (data nadania), Państwowe Gospodarstwo Leśne […] (dalej: skarżące Nadleśnictwo), reprezentowane przez radcę prawnego ustanowionego pełnomocnikiem z wyboru, wystąpiło z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego. OTK ZU B/2021 Ts 90/19 poz. 33 2 1.1. Decyzją z 21 kwietnia 2017 r. (znak: […]) Wójt Gminy G. określił wobec skarżą-cego Nadleśnictwa wysokość zobowiązania podatkowego od nieruchomości na rok 2015 w kwocie 129 777 zł. 1.2. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podtrzymane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. (dalej też: organ odwoławczy) decyzją z 26 września 2017 r. (sygn. akt […]). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Państwowe Gospodarstwo Le-śne Lasy Państwowe jest zarządcą nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa poło-żonych na terenie G. Na części nieruchomości stanowiących użytki rolne i leśne posadowiono słupy przesyłowe wraz z siecią energetyczną stanowiące własność Energa Operator S.A. i Polskich Sieci Energetycznych S.A., operatorów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie m.in. dystrybucji energii elektrycznej. Na gruntach ustanowiono w części służeb-ności przesyłu. Służebności te zajmują obszar o powierzchni 13,3678 ha. Wielkość obszaru, a także treść służebności, ujawniona została w księgach wieczystych obciążonych nierucho-mości. Służebność ta każdorazowo polega na m.in.: ograniczeniu korzystania przez właścicie-la z części nieruchomości poprzez obowiązek znoszenia istnienia obiektów posadowionych na nieruchomościach obciążonych; umożliwieniu korzystania z nieruchomości przez uprawnio-nego w zakresie niezbędnym do konserwacji, remontów i modernizacji, usuwania awarii oraz przebudowy urządzeń elektroenergetycznych; umożliwieniu wycinki drzew lub krzewów w zakresie niezbędnym dla utrzymania i konserwacji urządzeń i instalacji elektroenergetycz-nych. Organ odwoławczy – opierając się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyj-nego – uznał, że grunty leśne znajdujące się w pasie pod liniami energetycznymi zostały zaję-te na prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo energetyczne, mające prawo do korzystania z nich. W tym stanie rzeczy przeznaczenie tych nieruchomości i ich „zajęcie” w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 716, ze zm.; dalej: u.p.o.l.), wyznaczają przepisy prawa energetycznego oraz ustanowiona służebność. Z tego powodu gruntów tych nie można uznać za grunty zajęte na prowadzenie działalności leśnej. 1.3. Skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. została odda-lona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w wyroku z 10 stycznia 2018 r. (sygn. akt […]). Sąd ten zauważył, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 374, ze zm.; dalej u.p.l.), opodatkowaniu podatkiem leśnym podlegają określone w ustawie lasy, z wyjątkiem lasów zajętych na wykonywanie innej działalności gospodarczej niż działalność leśna. Stosownie zaś do art. 2 ust. 2 u.p.o.l., opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalno-ści gospodarczej. Za działalność leśną w rozumieniu u.p.l. uważa się działalność właścicieli, posiadaczy lub zarządców lasów w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymywania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozy-skiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów w stanie nieprzerobionym (art. 1 ust. 3 u.p.l.). Tożsamej treści definicję „działalności leśnej” zawiera również art. 1a ust. 1 pkt 7 u.p.o.l. Las zaś został zdefiniowany w art. 1 ust. 2 u.p.l. jako grunt sklasyfikowany w ewidencji gruntów i budynków jako lasy (oznaczone symbolem „Ls”). Ponadto w art. 1a ust. 3 pkt 2 u.p.o.l. wskazano, że pod pojęciem lasu należy rozumieć grunty tak sklasyfikowa-ne w ewidencji gruntów i budynków. OTK ZU B/2021 Ts 90/19 poz. 33 3 W ocenie Sądu podstawowym, choć nie jedynym kryterium decydującym o zaliczeniu gruntu do przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości, rolnym czy też leśnym jest jego klasyfikacja w ewidencji gruntów i budynków. Sklasyfikowanie gruntu w tym reje-strze ma bowiem podstawowe znaczenie w kontekście prawidłowego wymiaru podatku, co wynika z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Zgodnie z tym przepisem podstawę m.in. wymiaru po-datków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicz-nej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawar-te w ewidencji gruntów i budynków. Kolejnym kryterium jest okoliczność, czy grunt został zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej. Grunty sklasyfikowane w ewidencji grun-tów i budynków jako lasy – co do zasady – powinny zostać opodatkowane podatkiem leśnym. Jeśli jednak grunty te zostały zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej to wówczas podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Sąd – odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – uznał, że sporne grunty zarządzane przez Nadleśnictwo Wejherowo, oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako „grunty leśne” oraz usytuowane pod napowietrznymi liniami energetyczny-mi, są gruntami zajętymi na prowadzenie zarobkowej działalności usługowej, wykonywanej w sposób zorganizowany i ciągły, budowie i utrzymaniu słupów oraz linii elektroenergetycz-nych oraz przesyłaniu energii elektrycznej, tj. działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorstwa energetyczne. Wymienione czynności i obowiązki operatorów linii przesy-łowych związane są z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.; dalej: p.e.). Wskazano w nich, że przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem energii ma obowiązek utrzymy-wania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię w sposób cią-gły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (art. 4 ust. 1 p.e.). Obowiązki te mają charakter publicznoprawny, a ich prawidłowe wypełnianie umożli-wia sprawne funkcjonowanie całej gospodarki. Karze pieniężnej podlega natomiast ten, kto nie utrzymuje urządzeń, obiektów, instalacji i sieci w należytym stanie technicznym (art. 56 ust. 1 pkt 10 p.e.) W tym kontekście Sąd uznał, że sporne grunty pod liniami napowietrznymi zajęte są na prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo energetyczne, które prowa-dzi działalność w zakresie przesyłu energii elektrycznej. Celem wykonywania wskazanej działalności podmiot ten wykorzystuje w sposób trwały, dla potrzeb tej działalności, pasy techniczne pod napowietrznymi liniami energetycznymi. Zostały one wytyczone w związku z przebiegającą przez las linią energetyczną i są niezbędne do prowadzenia przesyłu energii. Przedsiębiorstwo energetyczne jest ponadto zobowiązane do utrzymywania wskazanych grun-tów w sposób umożliwiający bezpieczne i bezawaryjne funkcjonowanie linii napowietrznej pod rygorem nałożenia kary pieniężnej przy uwzględnieniu szeregu przepisów prawa regulu-jących m.in. kwestie bezpieczeństwa, funkcjonowania i posadowienia linii energetycznych. Grunty te podlegały – tym samym – opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. 1.4. Skarga kasacyjna od powyższego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczel-nego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r. (sygn. akt […]). 2. Zdaniem skarżącego nadleśnictwa interpretacja art. 1 ust. 1, 2 i 3 u.p.l. w związku z art. 2 ust. 2 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 4 i 7 oraz ust. 3 pkt 2 u.p.o.l., zgodnie z którą „grunty stanowiące lasy, pozostające w zarządzie jednostek organizacyjnych Lasów Pań-stwowych, nad którymi przebiegają linie elektroenergetyczne przedsiębiorstwa energetyczne-go oraz na których posadowione są elementy infrastruktury przesyłowej przedsiębiorstwa energetycznego, są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność le- OTK ZU B/2021 Ts 90/19 poz. 33 4 śna, a tym samym podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, a nie podatkiem leśnym – przy czym takiej kwalifikacji nie zmienia możliwość prowadzenia na tych gruntach działalności leśnej”, jest sprzeczna z: – art. 64 ust. 1 i 2 i art. 32 w związku z art. 2 związku z art. 84 Konstytucji „z uwagi na to, że skutkują nieproporcjonalnym obciążeniem podatkowym jednostek organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe poprzez nałożenie na nie obowiązku zapłaty podatku od nieruchomości obliczonego według stawki właściwej dla gruntów wyko-rzystywanych przez przedsiębiorców w prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, mimo że jednostki te nie korzystają z tych gruntów w taki sposób – co prowadzi do nieu-prawnionej ingerencji w prawo własności tych jednostek poprzez nałożenie na nie obowiązku zapłaty podatku od nieruchomości od gruntów, których nie wykorzystują one w celach dzia-łalności gospodarczej, według tych samych zasad i stawki jak w przypadku przedsiębiorców, zajmujących grunty na prowadzenie działalności gospodarczej”; – art. 84 i art. 217 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 Konstytucji „z uwagi na to, że zaskarżone przepisy nie precyzują kryteriów przesądzających o zajęciu gruntu leśnego na prowadzenie działalności gospodarczej, a tym samym nie spełniają wymo-gów szczególnej określoności prawa podatkowego, co skutkuje możliwością ich zbyt szero-kiej interpretacji, a w konsekwencji zbyt szerokim zakresem zastosowania”; – art. 64 ust. 2 w związku z art. 84 i art. 217 w związku z art. 32 Konstytucji „z uwagi na to, że wskutek zbyt szerokiej interpretacji zaskarżonych przepisów, skutkującej zbyt szero-kim zakresem zastosowania, wynikającego z ich niedostatecznej precyzji, zrównują one sytu-ację posiadacza gruntu czerpiącego korzyści z prowadzenia na nim działalności gospodarczej, z sytuacją posiadacza gruntu, który sam takiej działalności nie prowadzi, a jedynie znosi (nie-jednokrotnie przymusowo) ograniczone korzystanie z gruntu przez inny podmiot – a przez to naruszają zasadę równej ochrony praw majątkowych”. 3. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2019 r. (doręczo-nym 11 grudnia 2019 r.) pełnomocnik skarżącego nadleśnictwa został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi przez udokumentowanie daty doręczenia skarżącemu wyroku Na-czelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r. (sygn. akt […]). 4. Powyższe zarządzenie zostało wykonane przez pełnomocnika skarżącego w piśmie procesowym, wniesionym do Trybunału 16 grudnia 2019 r. (data nadania). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po-stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom. 2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono art. 1 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1821, ze zm.; dalej: u.p.l.) w związku z art. 2 ust. 2 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 4 i 7 oraz ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445, ze zm.; dalej: u.p.o.l.), w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2018 r. 2.1. Zaskarżone przepisy mają następujące brzmienie: – art. 1 ust. 1, 2 i 3 u.p.l.: OTK ZU B/2021 Ts 90/19 poz. 33 5 „1. Opodatkowaniu podatkiem leśnym podlegają określone w ustawie lasy, z wyjąt-kiem lasów zajętych na wykonywanie innej działalności gospodarczej niż działalność leśna. 2. Lasem w rozumieniu ustawy są grunty leśne sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako lasy. 3. Za działalność leśną, w rozumieniu ustawy, uważa się działalność właścicieli, po-siadaczy lub zarządców lasów w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymywania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozy-skiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów w stanie nieprzerobionym”; – art. 2 ust. 2 u.p.o.l.: „Opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają użytki rolne lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej”; – art. 1a ust. 1 pkt 4 i 7 oraz ust. 3 pkt 2 u.o.p.l.: „1. Użyte w ustawie określenia oznaczają: (…) 4) działalność gospodarcza – działalność, o której mowa w ustawie z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. poz. 646); (…) 7) działalność leśna – działalność właścicieli, posiadaczy lub zarządców lasów w za-kresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymywania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprze-daż tych produktów w stanie nieprzerobionym. (…) 3. Przez użyte w ustawie określenia: (…) 2) lasy, (…) – rozumie się grunty sklasyfikowane w ten sposób w ewidencji gruntów i budynków”. 2.2. Jako wzorce kontroli skarżące Nadleśnictwo powołało trzy grupy przepisów Kon-stytucji: art. 64 ust. 1 i 2 i art. 32 w związku z art. 2 związku z art. 84; art. 84 i art. 217 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2; art. 64 ust. 2 w związku z art. 84 i art. 217 w związku z art. 32. 3. Trybunał stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna spełnia przesłanki warun-kujące przekazanie jej do rozpoznania merytorycznego, gdyż: 1) została sporządzona w imieniu skarżącego nadleśnictwa przez radcę prawnego (art. 44 ust. 1 u.o.t.p.TK); 2) skarżące Nadleśnictwo wyczerpało przysługującą mu drogę prawną (art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK), ponieważ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r. (sygn. akt […]) jest prawomocny i nie przysługują od niego żadne zwykłe środki zaskarżenia; 3) dochowany został przepisany – trzymiesięczny – termin do wniesienia skargi (art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK), ponieważ odpis wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego został doręczony pełnomocnikowi skarżącego Nadleśnictwa 12 marca 2019 r., zaś skarga została wniesiona do Trybunału Konstytucyjnego 10 czerwca 2019 r.; 4) prawidłowo został określony przedmiot kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK); 5) wskazano, które konstytucyjne prawa i wolności oraz w jaki sposób – zdaniem skarżącego Nadleśnictwa – zostały naruszone (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK); OTK ZU B/2021 Ts 90/19 poz. 33 6 6) przedstawiono stosowne uzasadnienie sformułowanych w skardze zarzutów (art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK). 4. W ocenie Trybunału skarga konstytucyjna nie jest obarczona nieusuwalnymi bra-kami formalnymi, o których mowa w art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK, zaś sformułowane w niej zarzuty nie są oczywiście bezzasadne w rozumieniu art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK. Przedstawiony przez skarżące Nadleśnictwo problem konstytucyjny dotyczy dopusz-czalności takiej interpretacji przepisów u.p.l. oraz u.p.o.l., która umożliwia opodatkowanie gruntu leśnego podatkiem od nieruchomości wyłącznie przez sam fakt, że przez grunt ten przebiega elektroenergetyczna linia przesyłowa. W kontekście: a) wyroku TK z 13 września 2011 r., sygn. P 33/09 (OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71), w którym orzeczono, iż art. 2 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l., rozumiany w taki sposób, że nie odnosi się do podziemnych wyrobisk górniczych oraz może odnosić się do obiektów i urządzeń zlokalizowanych w tych wyrobiskach, jest zgodny z zasadą ustawo-wej określoności regulacji podatkowych i zasadą poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 217 w związku z art. 84 i art. 2 Konstytucji, b) wyroku TK z 12 grudnia 2017 r., sygn. SK 13/15 (OTK ZU A/2017, poz. 85), w którym orzeczono, iż art. 1a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.l. rozu-miany w ten sposób, że wystarczającą przesłanką zakwalifikowania gruntu podlegającego opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości do kategorii gruntów związanych z prowadze-niem działalności gospodarczej jest prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fi-zyczną będącą jego współposiadaczem, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 84 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, c) wyroku TK z 13 grudnia 2017 r., sygn. SK 48/15 (OTK ZU A/2018, poz. 2), w któ-rym orzeczono, iż art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. w zakresie, w jakim umożliwia uznanie za bu-dowlę obiektu budowlanego, który spełnia kryteria bycia budynkiem, przewidziane w art. 1a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jest niezgodny z zasadą szczególnej określoności regulacji daninowych, wywodzoną z art. 84 w związku z art. 217, w związku z art. 64 ust. 3 Konstytu-cji – Trybunał w obecnym składzie stwierdza, że dyskwalifikacja formalna skargi w niniejszej sprawie na etapie wstępnej kontroli w istocie wykraczałaby poza ramy art. 61 ust. 1 i 4 u.o.t.p.TK. W związku z powyższym – na podstawie art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK – należało postano-wić jak w sentencji.