Ts 98/17

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 27 marca 2018 r. Pozycja 36 POSTANOWIENIE z dnia 14 grudnia 2017 r. Sygn. akt Ts 98/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Grzegorz Jędrejek, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.R. w sprawie zgodności: 1) art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), 2) art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. ‒ Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1999, ze zm.) z art. 45 ust 1, art. 77 ust. 2, art. 78, art. 176 ust. 1, art. 177, art. 42 ust. 2, art. 184, art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 2 maja 2017 r. (data nadania) adwokat M.R. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność: po pierwsze, art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim przepis ten „nie pozwala na zaskarżenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwały okręgowej rady adwokackiej w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania odwołania adwokata od decyzji dziekana okręgowej rady adwokackiej w sprawie wyznaczenia zastępcy obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym przed sądem dyscyplinarnym izby adwokackiej”; po drugie, art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. ‒ Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1999, ze zm.; dalej: p.a.) w zakresie, w jakim „nie pozwala na zaskarżenie decyzji dziekana okręgowej rady adwokackiej w sprawie wyznaczenia zastępcy obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym przed sądem dyscyplinarnym izby adwokackiej”, z art. 45 ust 1, art. 77 ust. 2, art. 78, art. 176 ust. 1, art. 177, art. 42 ust. 2, art. 184, art. 2 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Przed Sądem Dyscyplinarnym Izby Adwokackiej w P. toczyła się przeciwko skarżą-cemu sprawa, w której był on reprezentowany przez adwokata Arkadiusza Tetelę. W zarządzeniu z kwietnia 2016 r. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w P., działając na OTK ZU B/2018 Ts 98/17 poz. 36 2 podstawie art. 37a ust. 2 p.a., wyznaczył adwokata Wiktora Andraszaka zastępcą adwokata Arkadiusza Teteli. Skarżący wniósł od zarządzenia Dziekana odwołanie, które Okręgowa Rada Adwo-kacka w P. w uchwale z maja 2016 r. pozostawiła bez rozpoznania. Rada uznała, że ani art. 37a p.a., ani żaden inny przepis tej ustawy nie przewidują możliwości zaskarżenia decyzji Dziekana o wyznaczeniu zastępcy adwokata. Skarżący wywiódł od uchwały Rady skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił w postanowieniu z października 2016 r. (sygn. akt). Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu ze stycznia 2017 r. oddalił skargę kasacyjną od postano-wienia sądu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego w związku z wydaniem powyższych orzeczeń doszło do narusze-nia jego prawa do sądu, do właściwej procedury przed sądem, prawa do wyroku sądowego, prawa do obrony i do wyboru obrońcy, a także prawa do zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jej merytoryczne rozpoznanie jest uzależnione od spełnienia warunków określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w ustawie z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 poz. 2072, dalej: u.o.t.p. TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga powinna spełniać wymagania określone dla pisma procesowego, a nadto zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji pu-blicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; a także uzasadnienie wraz z dokładnym opisem stanu faktycznego. Z wy-żej przytoczonych przepisów wynika, że zarzuty sformułowane w skardze muszą uprawdopo-dabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzorców konstytucyj-nych wyrażających prawa podmiotowe przysługujące osobom fizycznym bądź prawnym i – przez porównanie treści wynikających z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodno-ści. W ocenie Trybunału analizowana skarga nie spełnia powyższych wymagań. Pierwszy zarzut skarżącego dotyczy art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym „sądy admini-stracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują są-dową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach”. Jak prawidłowo wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2017 r., art. 3 § 3 p.p.s.a. umożliwia objęcie kognicją sądów administracyjnych tych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter regulacji odsyłającej: aby ustalić, w odniesieniu od jakich jeszcze aktów administracji (innych, niż wskazane w art. 3 § 2 p.p.s.a.) przysługuje skarga do sądu administracyjnego, niezbędne jest sięgnięcie do przepisów szcze-gólnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepisy odsyłające ustanawia się, aby w akcie normatywnym nie powtarzać tych samych części bądź treści innych aktów normatywnych. Tego rodzaju przepis „nie przyznaje ani nie odbiera żadnych praw sam, w oderwaniu od pro-cedur z nim związanych”; dlatego „w ogóle nie może być kwalifikowany jako źródło jakich- OTK ZU B/2018 Ts 98/17 poz. 36 3 kolwiek praw czy obowiązków” (zob. postanowienie TK z 21 września 2006 r., SK 10/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 117). Nie ulega wątpliwości, że z samego art. 3 § 3 p.p.s.a. nie wynikają żadne prawa pod-miotowe, tak więc nie może on podlegać ocenie w oderwaniu od innych przepisów, do któ-rych odsyła. W konsekwencji sformułowanie zarzutu niekonstytucyjności wyłącznie w odnie-sieniu do tego przepisu należy uznać za nieprawidłowe. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że ze względu na złożoność stosunków praw-nych rzadkie są sytuacje, w których orzeczenie o wolnościach bądź prawach opiera się na normie prawnej wyprowadzonej tylko z jednej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Prze-ciwnie, organy władzy publicznej, określając zakres uprawnień bądź obowiązków adresatów prawa, są zmuszone do współstosowania wielu przepisów i dekodowania z nich normy praw-nej. Obowiązkiem skarżącego jest dokładne określenie podstawy prawnej ostatecznego orze-czenia o jego prawach, co należy rozumieć jako sformułowanie zarzutów wobec wszystkich przepisów, które kształtują jego sytuację prawną. Tymczasem w odniesieniu do zarzutu nie-konstytucyjności art. 3 § 3 p.p.s.a. skarżący wymogu tego nie spełnił, natomiast Trybunał Konstytucyjny, z uwagi na zasadę skargowości obowiązującą w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej, nie może wykonać za skarżącego obowiązku prawidło-wego sformułowania zarzutu. Podkreślić należy ponadto, że uzasadnienie skargi konstytucyjnej w zakresie tego za-rzutu sporządzone jest w sposób wadliwy. Skarżący akcentuje w nim niemal wyłącznie to, że w wyniku wydanych w jego sprawie orzeczeń doszło do ingerencji w jego prawa podmioto-we. Pomimo wezwania przez sędziego Trybunału Konstytucyjnego do precyzyjnego wskaza-nia, w jaki sposób każdy z kwestionowanych przepisów narusza prawa podmiotowe wynika-jące z przywołanych w skardze wzorców kontroli, skarżący w piśmie z września 2017 r., po-dobnie jak w uzasadnieniu skargi, ograniczył rozważania do twierdzeń o ingerencji w jego prawa podmiotowe przez sądy, nie nawiązując do treści zaskarżonych przepisów. Skarżący nie podjął próby wyjaśnienia, dlaczego twierdzi, że to właśnie art. 3 § 3 p.p.s.a. „nie pozwala” na wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia. Trybunał podkreśla, że sam fakt „ingerencji” w prawa podmiotowe, jak to ujął skarżący, w orzeczeniu organu czy sądu nie dowodzi jeszcze, że przepisy, na podstawie których do tej ingerencji doszło, są niezgodne z Konstytucją. Ponadto w części II uzasadnienia skargi („stanowisko skarżącego”) skarżący w odnie-sieniu do zagadnienia możliwości zaskarżenia uchwały ORA do sądu administracyjnego, skoncentrował się wyłącznie na krytyce postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyj-nego w P. z października 2016 r. W jego ocenie, wobec braku stwierdzenia przez Wojewódz-ki Sąd Administracyjny w P., że uchwała ORA nie mieści się w pojęciu działania administra-cji publicznej, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy przyjąć, że skarga na taką uchwałę przysługuje (str. 8 skargi). Skarżący uważa, że odwołanie się przez sąd jedynie do art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a. w zw. z przepisami p.a. narusza art. 184 Konstytucji. Odnosząc się do tej części uzasadnienia skargi, Trybunał stwierdza, że stanowi ona niedopuszczalną w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu sądu administracyjnego i jest w istocie skargą na orzeczenie. Tymczasem na podstawie tego przepisu Konstytucji akty stosowania prawa pozostają poza kognicją Trybuna-łu Konstytucyjnego, który jest „sądem prawa” nie zaś „sądem faktów”. Trybunał Konstytu-cyjny nie może oceniać, czy „odwołanie się przez sąd w niniejszej sprawie jedynie do art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami p.a.” jest sprzeczne z Konstytucją. Na margine-sie Trybunał stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oparł swojego orzeczenia na art. 4 p.p.s.a., natomiast ocena tego, że uchwała ORA nie jest formą działania administracji OTK ZU B/2018 Ts 98/17 poz. 36 4 publicznej, została wyrażona wprost w postanowieniu NSA ze stycznia 2017 r. utrzymującym w mocy postanowienie WSA z października 2016 r. Trybunał stwierdza ponadto, że w części III uzasadnienia skargi skarżący nie nawiązał do treści kwestionowanych przepisów i nie przedstawił żadnego argumentu na poparcie tezy o ich niekonstytucyjności, lecz wyłącznie przytoczył fragmenty z orzeczeń Trybunału i roz-ważania przedstawicieli doktryny dotyczące praw podmiotowych, o których ochronę wniósł w skardze. Takie uzasadnienie nie spełnia wymogu uprawdopodobnienia stawianych zarzu-tów. Abstrahuje bowiem od treści zaskarżonych przepisów i nie prowadzi do wykazania ich niezgodności z przepisami Konstytucji. Mając na uwadze powyższe, Trybunał postanowił odmówić nadania skardze dalszego biegu w zakresie badania zarzutu niekonstytucyjności art. 3 § 3 p.p.s.a.. Skarżący, wbrew wymogowi wynikającemu z art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p. TK, nie uczynił przedmiotem skargi przepisów, które były podstawą prawną uznania, że skarżącemu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a przedstawiona argumentacja sprowadza się do kwestionowania prawomocnego orzeczenia wydanego w jego sprawie. 2. Drugi zarzut skarżącego obejmuje art. 48 ust. 4 p.a., zgodnie z którym inne decyzje (niż decyzja o dziekana o udzieleniu adwokatowi lub aplikantowi adwokackiemu ostrzeżenia) podlegają zaskarżeniu w wypadkach przewidzianych w ustawie. Również w odniesieniu do tego zarzutu Trybunał stwierdza, że został on sformułowa-ny nieprawidłowo. Kwestionowany art. 48 ust. 4 p.a. w sposób ogólny wskazuje na sposób uregulowania zagadnienia odwołań od decyzji dziekana ORA. Zdaniem Trybunału wyrażona w tym przepisie reguła zaskarżania decyzji dziekana w wypadkach przewidzianych w ustawie sama w sobie nie narusza standardu konstytucyjnego. Aby zbadać, czy w odniesieniu do da-nej decyzji brak prawa do odwołania jest sprzeczny z wyrażoną w art. 78 Konstytucji zasadą zaskarżalności decyzji wydanych w pierwszej instancji, należałoby w zarzucie niekonstytu-cyjności powiązać art. 48 ust. 4 p.a. z przepisem regulującym konkretną decyzję podejmowa-ną przez dziekana, a więc w tej sprawie powinien to być art. 37a ust. 2 p.a. W analizowanej sprawie to na podstawie tych dwóch przepisów ORA uznała, że od decyzji dziekana wydanej w trybie art. 37a ust. 2 p.a. odwołanie nie przysługuje i to one były podstawą prawną orzecze-nia o prawie podmiotowym skarżącego. Ze względu na nieprawidłowe określenie przedmiotu zaskarżenia także w odniesieniu do drugiego zarzutu Trybunał postanowił odmówić nadania skardze dalszego biegu. 3. Trybunał podkreśla ponadto, że również w zakresie tego zarzutu skarżący kwestio-nuje w istocie orzeczenie rady (część II skargi, „stanowisko skarżącego”) wskazując, że jej pogląd o niezaskarżalności decyzji dziekana o wyznaczeniu zastępcy adwokata jest błędny, a organy powinny kierować się przy załatwieniu jego sprawy nie tylko treścią art. 48 p.a., ale także całością przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 127 § 1 i art. 6-16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). Na ich podstawie skarżący wywiódł tezę, zgodnie z którą wszystkie decyzje dziekana, w tym decyzja wydana na podstawie art. 37a p.a., podlegają zaskarżeniu. Jak już Trybunał wyjaśnił powyżej, taka argumentacja w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyj-nej stanowi niedozwoloną polemikę z orzeczeniem organu i sposobem zastosowania przez niego przepisów prawa w sprawie skarżącego; w konsekwencji nie może zostać poddana oce-nie Trybunału. Skarżący, uzasadniając ten zarzut, nie przedstawił analizy art. 48 ust. 4 p.a. pod kątem wskazanych przez siebie wzorców kontroli konstytucyjności, lecz dowodził, że na podstawie obowiązujących przepisów ustawowych prawo do zaskarżenia uchwały przysługu-je. OTK ZU B/2018 Ts 98/17 poz. 36 5 4. Trybunał stwierdza również, że przewidziana w art. 37a ust. 2 p.a. instytucja wy-znaczenia przez dziekana ORA zastępcy adwokata niemającego czasowo lub trwale możliwo-ści wykonywania zawodu ma charakter gwarancyjny i ma zapewnić prawidłowe prowadzenie jego spraw tak, by nie doznały one uszczerbku z powodu braku możliwości wykonywania zawodu przez adwokata. Celem tego przepisu nie jest ograniczanie prawa do sądu osób repre-zentowanych przez adwokatów, ani narzucanie im osoby pełnomocnika. We wszystkich pro-cedurach sądowych strony mają zapewnione prawo do bycia reprezentowanymi przez profe-sjonalnych pełnomocników. Jak wynika z art. 94 p.a., również obwiniony w postępowaniu dyscyplinarnym toczącym się przed sądem dyscyplinarnym ma prawo do ustanowienia obrońcy, którym może być wyłącznie adwokat lub radca prawny. Wydanie przez dziekana ORA zarządzenia o wyznaczeniu innego adwokata, niż wybrany przez obwinionego, do re-prezentowania go w takim postępowaniu, nie wyłącza gwarantowanego mu w art. 94 p.a. prawa do ustanowienia obrońcy. Wydany na podstawie art. 37a ust. 2 p.a. akt nie jest decyzją, której skutkiem jest zakaz ustanowienia przez obwinionego innego pełnomocnika, niż wska-zany przez dziekana rady z powodu braku możliwości wykonywania obowiązków w postę-powaniu przez dotychczasowego pełnomocnika. Ponadto ewentualne naruszenie prawa skar-żącego do obrony, także przy uwzględnieniu tej decyzji dziekana, będzie mogło zostać pod-dane kontroli instancyjnej w postępowaniu dyscyplinarnym. W ocenie Trybunału skarżący nie uprawdopodobnił więc tego, by z powodu braku możliwości zaskarżenia zarządzenia dziekana ORA, wydanego na podstawie art. 37a ust. 2 p.a., doszło do naruszenia jego prawa do obrony i prawa do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. Odmowa nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu czyni bezprzedmiotowym wydanie postanowienia tymczasowego na podstawie art. 79 ust. 1 u.o.t.p. TK.