Ts 99/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 26 czerwca 2017 r. Pozycja 105 POSTANOWIENIE z dnia 15 grudnia 2016 r. Sygn. akt Ts 99/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej E.W. i A.F. w sprawie zgodności: art. 216 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo-ściami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.) z art. 64 ust. 1 i 2 oraz z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 31 maja 2016 r. (data nadania) E.W. i A.F. (dalej: skarżący) zarzucili niezgodność art. 216 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2015.1774, ze zm.; dalej: ugn) z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w ja-kim przepis ten wyklucza zastosowanie art. 136 i art. 137 ugn do zwrotu nieruchomości wy-właszczonej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.50.279; dalej: dekret warszawski), niewykorzy-stanej na cel wywłaszczenia „z powodu pominięcia dekretu wśród enumeratywnie wyszcze-gólnionych w art. 216 ust. 1 oraz art. 216 ust. 2 ugn przepisów prawa”. Skarga została złożona na tle następującego stanu faktycznego. Skarżący są następca-mi prawnymi właścicieli nieruchomości położonej w W. Została ona przejęta w trybie prze-widzianym w dekrecie warszawskim. Wnioskiem z 3 grudnia 2012 r. skarżący zwrócili się o jej zwrot, wskazując jako podstawę prawną art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn. Organ pierwszej instancji Starosta decyzją z marca 2013 r. umorzył postępowanie w tej sprawie w całości. Podkreślił przy tym, że z chwilą wejścia w życie dekretu warszaw-skiego gmina m. st. Warszawy uzyskała z mocy prawa własność nieruchomości poprzedni-ków prawnych skarżących, a jej zwrot nie mógł nastąpić na podstawie art. 136 ust. 3 ugn, gdyż przepis ten odnosi się jedynie do restytucji nieruchomości wywłaszczonych na podsta-wie indywidualnej decyzji administracyjnej. Jednocześnie organ zauważył, że art. 216 ugn przewiduje możliwość zastosowania w drodze wyjątku art. 136 ust. 3 ugn do nieruchomości OTK ZU B/2017 Ts 99/16 poz. 105 2 przejętych lub nabytych na innej podstawie, nawet jeżeli nie wydano decyzji administracyjnej o ich wywłaszczeniu. Zawiera on jednak – jak wskazał – enumeratywny i zamknięty katalog przepisów stanowiących podstawę odjęcia własności takich nieruchomości, a jako przepis szczególny nie może podlegać wykładni rozszerzającej, zaś dekret warszawski nie jest w nim wymieniony. Wobec powyższych ustaleń organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Przypomniał ponadto, że sprawy dotyczące tzw. gruntów warszawskich reguluje art. 214 ugn. Skarżący wnieśli od tej decyzji odwołania. Wojewoda decyzją z maja 2013 r. utrzymał ją w mocy, podtrzymując stanowisko, że nieruchomość poprzedników prawnych skarżących nie może zostać zwrócona na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn, gdyż nie jest nierucho-mością wywłaszczoną w rozumieniu tych przepisów, a dekret warszawski nie znajduje się w katalogu zawartym w art. 216 ugn, co legitymowałoby skarżących do wystąpienia z wnio-skiem restytucyjnym opartym na przepisach rozdziału 6 działu III ugn. Szczególną uwagę zwrócił przy tym na art. 214 ugn, który w odniesieniu do nieruchomości objętych dekretem warszawskim kształtuje odrębny tryb postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o inne podstawy prawa niż w sprawach o zwrot nieruchomości wywłaszczonych. Skarżący złożyli skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej: WSA w W.), którą sąd ten oddalił wyrokiem z kwietnia 2014 r. Jak zauważył WSA w W., wniosek skarżących wyznaczał zakres przedmiotowy sprawy i determinował treść roz-strzygnięć podjętych w ich sprawie, jako że organy nie były uprawnione do jego precyzowa-nia, zaś żądanie stron zawarte w tym wniosku oparte było na podstawie prawnej niemożliwej do zastosowania. Powołując się na art. 214 i art. 215 ugn, przypomniał, że prawo żądania zwrotu nieruchomości objętych dekretem warszawskim zostało uregulowane identycznie dla wszystkich właścicieli i ich następców prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoadmistracyjna (dalej: NSA) wyrokiem z listopada 2015 r. oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżących, podkreślając prawi-dłowość wcześniejszych rozstrzygnięć. Orzeczenie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących 9 marca 2016 r. W ocenie skarżących art. 216 ugn prowadzi do naruszenia ich prawa własności i pra-wa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji), ponieważ „nie pozwala na zwrot nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu, podczas gdy przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości wywłasz-czonych na podstawie wielu innych ustaw wymienionych w tym przepisie”. W ich odczuciu art. 216 ust. 1 i 2 ugn w konsekwencji znajduje zastosowanie w niepełnym zakresie, co pro-wadzi do zróżnicowania sytuacji podmiotów podobnych poprzez przyznanie części z nich roszczenia o zwrot nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia i odmówienie ta-kiego roszczenia pozostałym w zależności od podstawy prawnej odjęcia własności. Skarżący wskazują ponadto, że zakwestionowana regulacja w sposób niezgodny z ustawą zasadniczą wyłącza możliwość restytucji nieruchomości odebranej na podstawie dekretu warszawskiego w sytuacji, w której byli właściciele lub ich następcy prawni nie skorzystali z uprawnień wy-nikających z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego bądź art. 214 ugn. Niezależnie od powyższego skarżący podnoszą, że ich zdaniem w toku procesu wy-właszczenia nieruchomości należącej do ich poprzedników prawnych została wydana indywi-dualna decyzja administracyjna. Według nich okoliczność ta powinna decydować o tym, że mimo pominięcia w zaskarżonym art. 216 ugn dekretu warszawskiego w ich sprawie zwrot nieruchomości powinien zostać dokonany na podstawie art. 136 i art. 137 ugn. Skarżący uwa-żają, że ich sprawa wykazuje podobieństwo do rozstrzygniętej w wyroku TK z 9 grudnia 2008 r. (sprawa SK 43/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 175). Dowodzą, że w świetle tego orzeczenia brak wymienienia dekretu warszawskiego w art. 216 ugn nie stanowił przeszkody, by do rozstrzygnięcia ich roszczenia zastosować art. 136 i art. 137 ugn. OTK ZU B/2017 Ts 99/16 poz. 105 3 Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 22 czerwca 2016 r. wezwano pełnomocnika skarżących do dokładnego określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw skarżących wyrażonych w art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji przez zaskarżone przepisy art. 216 ust. 1 i 2 ugn. Skarżący odnieśli się do powyższego zarządzenia pismem z 4 lipca 2016 r., podtrzy-mując zasadniczo stanowisko wyrażone w skardze konstytucyjnej. Ponownie podkreślili, że niekonstytucyjność zakwestionowanej regulacji jest wynikiem pominięcia ustawodawcze-go, które prowadzi do niewystarczającej realizacji konstytucyjnej dyrektywy równej ochrony prawa własności. Według nich: „art. 216 ugn wyłącza faktyczną możliwość skarżących do dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie dekretu, w przypadku kiedy nieruchomość ta nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia oraz kiedy skarżący jako następcy prawni właścicieli nieruchomości nie złożyli wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu bądź wniosku z art. 214 ust. 1 ugn”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 37 ust. 1 w związku z art. 50 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybu-nale Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstęp-nemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny ba-da, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom, a także czy nie zachodzą prze-słanki, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o TK. 2. Trybunał stwierdza, że zasadniczym powodem niedopuszczalności nadania dalsze-go biegu skardze konstytucyjnej w sprawie skarżących jest oczywista bezzasadność przed-stawionych w niej zarzutów. 2.1. Przedmiotem skargi konstytucyjnej skarżący uczynili art. 216 ust. 1 i 2 ugn. W ich ocenie brak możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie dekretu war-szawskiego wynikający z pominięcia tego aktu w treści art. 216 ugn w sytuacji, w której nie skorzystali oni z uprawnień opartych na art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego bądź art. 214 ugn, godzi w ich prawo własności. Istota tak sformułowanych zarzutów sprowadza się de facto do dwóch kwestii: po pierwsze, do tezy, że art. 216 ugn wyłącza możliwość zwrotu nieruchomo-ści odebranej na podstawie dekretu warszawskiego; po drugie, do postulatu wprowadzenia możliwości wystąpienia z nowym, odrębnym od przewidzianych w obowiązującym stanie prawnym roszczeniem, którego treścią byłoby żądanie restytucji prawa własności nierucho-mości odebranej w trybie dekretu warszawskiego podmiotom, które uprzednio nie skorzystały z przewidzianych uprawnień w celu odzyskania tego prawa. 2.2. Trybunał zaznacza na wstępie, że z dotychczasowego orzecznictwa wynika, iż obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę w normo-waniu zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. W jej świetle konieczne jest dopuszcze-nie w ustawodawstwie możliwości domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co jednak nie może być utożsamiane z obowiązkiem dokonania jej zwrotu (zob. wyrok TK z 9 grudnia 2008 r., sprawa SK 43/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 175). Trybunał zauważa, że zaskarżony artykuł nakazuje odpowiednie stosowanie przepi-sów rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych w jego treści. Przepisy roz-działu 6 działu III ugn (w szczególności art. 136 i art. 137 ugn) regulują prawo zwrotu wy-właszczonej nieruchomości, która stała się zbędna z punktu widzenia celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Tym samym w myśl art. 216 ugn zasady zwrotu wywłaszczonej OTK ZU B/2017 Ts 99/16 poz. 105 4 nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia stosuje się odpowiednio do niektórych innych przypadków odjęcia własności. Przy czym Trybunał podkreślił, że zawarty w art. 216 ugn katalog ma charakter enumeratywny, co wyklucza także możliwość jego rozszerzającej wykładni (zob. wyrok TK z 24 października 2001 r., sprawa SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). W sytuacji zatem gdy dekret warszawski nie został wymieniony w art. 216 ugn, nie jest możliwe zastosowanie tej regulacji w sprawach dotyczących nieruchomości dekretowych, a tym samym dokonanie zwrotu tychże na podstawie art. 136 i art. 137 ugn. Nie oznacza to jednak, że pominięcie dekretu warszawskiego w katalogu zawartym w art. 216 ugn przesą-dza – jak twierdzą skarżący – o pozbawieniu byłych właścicieli nieruchomości objętych de-kretem warszawskim i ich prawnych następców prawa domagania się zwrotu tychże nieru-chomości. Podmiotom tym ustawodawca przyznał bowiem stosowne roszczenie, choć oparte na innych podstawach prawnych i o innej treści niż postulowane przez skarżących. Trybunał zwraca w tym miejscu uwagę, że byłym właścicielom nieruchomości utra-conych na podstawie dekretu warszawskiego oraz ich następcom prawnym ustawodawca przyznał prawo ubiegania się o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie wła-sności budynków. Trybunał przypomina, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym ist-nieją dwie różniące się między sobą drogi ubiegania się o ustanowienie użytkowania wieczy-stego na znacjonalizowanych nieruchomościach warszawskich (zob. wyrok TK z 19 lipca 2016 r., sprawa Kp 3/15, OTK ZU nr A/2016, poz. 66). Po pierwsze, jest to wywodzona wprost z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego możliwość domagania się ustanowienia tego prawa, która – formalnie – dotąd nie wygasła. Po drugie, jest to wtórna możliwość wniesienia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 214 ugn. Trybunał sygnali-zuje także, że prócz wyżej omówionych roszczeń podmiotom przysługuje prawo żądania od-szkodowania za utracone grunty. Zważywszy na powyższe, zarzut, jakoby byłym właścicielom nieruchomości dekreto-wych i ich następcom prawnym nie przysługiwało – z uwagi na pominięcie w art. 216 ugn dekretu warszawskiego – żadne roszczenie, które pozwoliłoby na odzyskanie prawa własno-ści, należy uznać za pozbawiony podstaw. Takiej jego kwalifikacji nie zmienia fakt, że w rozpoznawanej sprawie roszczeniem, z którym wystąpili skarżący, nie było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienia własności budynku, a odzyskanie prawa własności oparte na innych podstawach prawnych. Trybunał podkreśla, że odmienność tych roszczeń nie przesądza bowiem a limine o niezgodności z ustawą zasadniczą zakwestio-nowanych przepisów. Ustalenie powyższej okoliczności przesądza o uznaniu zarzutów sfor-mułowanych w niniejszej skardze za oczywiście bezzasadne, co zgodnie z art. 37 ust. 3 w zw. z art. 50 ustawy o TK stanowi samoistną podstawę odmowy nadania jej dalszego biegu. 3. Niezależnie od powyższego Trybunał ustalił, że – jak wynika z treści wniesionej skargi konstytucyjnej oraz wydanych w sprawie decyzji i wyroków – skarżący nie złożyli w przedmiotowej sprawie wniosku na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ani na podstawie art. 214 ugn. W ich przekonaniu brak wyczerpania przewidzianego trybu potwier-dza jedynie niezgodność z ustawą zasadniczą zakwestionowanego przepisu, gdyż nie mają oni żadnych instrumentów prawnych dochodzenia ochrony swych praw. Wobec takich twierdzeń Trybunał przypomina, że – co wynika z jego orzecznictwa – skarga konstytucyjna nie może być wykorzystywana jako instrument umożliwiający korygowanie zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie (zob. postanowienie TK z 16 października 2002 r., sprawa SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77). Skarga konstytucyjna, stanowiąca w istocie zarzut przeciw prawu, jest bowiem ultima ratio, ostatnią szansą dochodzenia praw i wolności naruszonych przez zastosowanie kwestionowanego w niej przepisu. Poza oceną Trybunału Konstytucyjnego pozostają te sytuacje, w których utrata prawa do rozpoznania skargi konstytucyjnej następuje w rezultacie uchybień popełnionych przez skarżącego na OTK ZU B/2017 Ts 99/16 poz. 105 5 wcześniejszych etapach postępowania (zob. postanowienie TK z 21 września 2006 r., sprawa SK 10/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 117). Skarżący musi bowiem wykazać choćby mini-malną staranność w trosce o zabezpieczenie swoich interesów prawnych. Przenosząc powyż-sze ustalenia na grunt niniejszej sprawy, Trybunał stwierdza, że skarżący ze względu na wła-sne zaniechanie nie mogą domagać się wprowadzenia równoległego do obowiązującego trybu odzyskiwania nieruchomości. Niewykorzystanie przez nich przewidzianych środków praw-nych – co podkreśla Trybunał – nie może przemawiać za niekonstytucyjnością regulacji za-kwestionowanej w przedmiotowej skardze. Skarżący nie skorzystali z przysługujących im roszczeń, przez co zrezygnowali z ochrony swego prawa własności. Ustalenie powyższej oko-liczności przesądza o niemożności przekazania analizowanej skargi do merytorycznej kontro-li. 4. Jedynie na marginesie Trybunał zwraca uwagę na brak bezpośredniego związku między art. 216 ugn a art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz zarzutem, jakoby pominię-cie dekretu warszawskiego w treści kwestionowanego przepisu naruszało prawo własności skarżących. Podstawą prawną odjęcia własności skarżącym nie był bowiem art. 216 ugn, a dekret warszawski, który w art. 1 przewidywał przejście na własność m.st. Warszawy grun-tów położonych na jego obszarze z dniem jego wejścia w życie. Artykuł 216 ugn zaś stwarza możliwość złagodzenia lub zniesienia skutków tej ingerencji w prawo własności, która doko-nała się w przeszłości przez akt wywłaszczenia. Jak zauważył Trybunał w wyroku w sprawie SK 22/01, związek art. 216 ugn z art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 2 Konstytucji jest wobec tego je-dynie wtórny i pośredni, co uniemożliwia dokonanie jego merytorycznej kontroli z perspek-tywy tychże wzorców. 5. Trybunał wskazuje ponadto, że podniesiona w skardze argumentacja jest wewnętrz-nie sprzeczna. Skarżący wykazują, że w każdym przypadku odjęcia własności na podstawie dekretu warszawskiego musiała być wydana indywidualna decyzja, a to umożliwia stosowa-nie w tym zakresie art. 136 i art.137 ugn, mimo że w katalogu zawartym w art. 216 ugn po-minięto dekret warszawski. Trybunał podkreśla, że rozstrzygnięcie co do zasadności takiego rozumowania skarżących wymagałoby pozostającej poza zakresem kompetencji Trybunału oceny prawidłowości ustaleń dokonanych w toku rozpoznania konkretnej sprawy i kontroli sposobu stosowania lub niestosowania przepisów przez organy orzekające w sprawie (zob. postanowienie TK z 20 lipca 2011 r., sprawa Ts 303/10, OTK ZU nr 6/B/2011, poz. 454). Nadto, jak zauważa, rozumowanie takie prowadzi do wniosku, że odjęcie własności na pod-stawie dekretu warszawskiego stanowiło wywłaszczenie w rozumieniu art. 136 ugn. W kon-sekwencji, jak podnoszą skarżący, pominięcie dekretu warszawskiego w treści art. 216 ugn nie stanowiłoby przeszkody w stosowaniu w takich sprawach art. 136 i art. 137 ugn. Taka argumentacja skarżących pozostaje jednak w sprzeczności z ich twierdzeniem o niezgodności art. 216 ugn ze wskazanymi wzorcami kontroli konstytucyjnej. W jej świetle dodanie dekretu warszawskiego do wyliczenia zawartego w art. 216 ugn byłoby zbędne z punktu widzenia ochrony prawa właściciela do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. 6. W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytu-cyjnej. OTK ZU B/2017 Ts 99/16 poz. 105 6 POUCZENIE Na podstawie art. 37 ust. 4 w związku z art. 50 ustawy o TK skarżącym przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.