Tw 1/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 27 kwietnia 2023 r. Pozycja 129 POSTANOWIENIE z dnia 20 lipca 2016 r. Sygn. akt Tw 1/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska – przewodnicząca i sprawozdawca Stanisław Rymar Piotr Tuleja, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Zarządu Krajowego Ogólno-polskiego Związku Zawodowego Lekarzy o zbadanie zgodności: § 13 ust. 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1400, ze zm.) z 1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 97 ust. 1-4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 618, ze zm.), 2) art. 2, art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581, ze zm.), p o s t a n a w i a: 1) nadać bieg wnioskowi w zakresie zbadania zgodności § 13 ust. 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warun-ków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1400, ze zm.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581, ze zm.); 2) odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie zbadania zgodności § 13 ust. 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1400, ze zm.) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 97 ust. 1-4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 618, ze zm.). OTK ZU B/2023 Tw 1/16 poz. 129 2 UZASADNIENIE W dniu 19 stycznia 2016 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Zarządu Krajowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy (dalej: ZKOZZL; Związek) o zbadanie zgodności § 13 ust. 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U.2015.1400, ze zm.; dalej: załącznik do rozporządzenia) z zasadą demokra-tycznego państwa prawnego i zasadą przyzwoitej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytu-cji, a także z art. 97 ust. 1-4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U.2015.618, ze zm.; dalej: ustawa o działalności leczniczej) oraz z art. 2, art. 92 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2015.581, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach). Sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 17 lutego 2016 r. wezwał wnio-skodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez wskazanie przepisu prawa lub statutu pozwalającego stwierdzić, że kwestio-nowany przepis dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy oraz doręczenie 5 odpisów wniosku wraz z załącznikami. W piśmie z 29 lutego 2016 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Try-bunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytu-cyjnym (Dz.U.2016.293; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego podlega wstępnemu rozpoznaniu. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie trzech sędziów bada, czy złożony wniosek odpowiada określonym przez prawo wymaganiom formalnym. Na tym etapie postępowania Trybunał odmawia nada-nia dalszego biegu wnioskowi, jeżeli: wniosek pochodzi od nieuprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), braki formalne, wskazane w zarzą-dzeniu sędziego, nie zostały usunięte w terminie (art. 77 ust. 3 pkt 1 ustawy o TK), wniosek został cofnięty lub jest oczywiście bezzasadny (art. 77 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o TK). Odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu uzasadniają również zbędność lub niedopuszczalność wy-dania orzeczenia (art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK) oraz utrata mocy obowiązującej zakwe-stionowanego aktu normatywnego (art. 77 ust. 3 pkt 5 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – wyeliminowanie spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. 2. W ocenie Trybunału wniosek w zakresie zbadania zgodności § 13 ust. 5 załącznika do rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 137 ust. 2 ustawy o świadcze-niach spełnia wymogi formalne wynikające z art. 191 ust. 1 pkt 4 i art. 191 ust. 2 Konstytucji oraz art. 60-62 ustawy o TK. W odniesieniu do tego wniosku nie zachodzą także przesłanki wskazane w art. 77 ust. 3 ustawy o TK. 2.1. Jak ustalił Trybunał, wniosek został wniesiony przez Zarząd Krajowy Ogólnopol-skiego Związku Zawodowego Lekarzy, a zatem przez ogólnokrajowy organ związku zawo-dowego, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. ZKOZZL wyraził swoją wolę w uchwale z 20 listopada 2015 r. (uchwała nr 03/11/2015). Uchwała Zarządu określa przedmiot i wzorce kontroli, które są tożsame z zakresem zaskarżenia wyznaczonym w złożonym wnio- OTK ZU B/2023 Tw 1/16 poz. 129 3 sku (§ 1 uchwały). Uchwała wskazuje również pełnomocników do reprezentowania wniosko-dawcy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (§ 2 uchwały). 2.2. Zdaniem Trybunału, wnioskodawca wykazał, że § 13 ust. 5 załącznika do rozpo-rządzenia dotyczy spraw objętych zakresem działania związku zawodowego (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. Z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Trybunał przypomina przy tym, że pojęcie spraw objętych zakresem działania, jest w przypadku podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji wyraźnie ograniczone i dotyczy wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują relacje pomiędzy pracownikiem a pracodawcą. Wnioskodawca dowodzi, że zakwestionowany przepis dotyczy sposobu wykonywania zawodu lekarza. Związek – stosownie do art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – powołuje § 6 sta-tutu, zgodnie z którym celem Związku jest obrona praw, godności i interesów lekarzy oraz przywrócenie zawodowi lekarza statusu zawodu wolnego, a także formułowanie stanowisk w sprawach dotyczących m.in. wykonywania zawodu lekarza. Wskazuje również art. 30 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U.2015.464, ze zm.; dalej: ustawa o zawodzie lekarza), który dotyczy obowiązku udzielania pomocy lekar-skiej. Zaskarżony przepis stanowi zaś, że odmowa przyjęcia dziecka do szpitala wymaga uprzedniej konsultacji z ordynatorem oddziału, do którego dziecko miałoby być przyjęte, albo jego zastępcą, albo lekarzem kierującym tym oddziałem w rozumieniu art. 49 ust. 7 ustawy o działalności leczniczej. Wynik tej konsultacji odnotowuje się w dokumentacji medycznej. Artykuł 49 ust. 7 ustawy o działalności leczniczej, do którego odsyła zakwestionowany prze-pis, przewiduje natomiast możliwość unormowania w regulaminie organizacyjnym podmiotu leczniczego kwestii kierowania oddziałem przez lekarza niebędącego ordynatorem. W takim przypadku – w przeciwieństwie do zatrudnienia na stanowisku ordynatora lub zastępcy ordy-natora – konkursu na stanowisko lekarza kierującego oddziałem nie przeprowadza się (art. 49 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej). Trybunał zwraca uwagę, że zakwestionowany przepis przewiduje konieczne przesłan-ki odmowy przyjęcia dziecka do szpitala, tj. odmowy udzielenia świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Wyznacza zatem obowiązek zawodowy lekarza. Lekarz, który nie zastosuje się do przepisu – nie przyjmie dziecka do szpitala bez wymaganej konsultacji – może narazić się na odpowiedzialność zawodową. W ocenie Trybunału skoro § 13 ust. 5 załącznika do rozpo-rządzenia określa sposób wykonywania zawodu lekarza, a zatem dotyczy relacji pracownik – pracodawca, to tym samym odnosi się do spraw objętych zakresem działania związku zawo-dowego. 2.3. Zdaniem wnioskodawcy § 13 ust. 5 załącznika do rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 137 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Trybunał ustalił, że wnioskodawca prawidłowo określił przedmiot kontroli oraz wzor-ce kontroli, a także należycie uzasadnił sformułowane we wniosku zarzuty (art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o TK). Analiza tych zarzutów nie daje natomiast podstaw do ocenienia ich jako oczywiście bezzasadnych. 2.4. Skoro złożony wniosek w zakresie zbadania zgodności § 13 ust. 5 załącznika do rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 137 ust. 2 ustawy o świadczeniach spełnia wymagania przewidziane w ustawie o TK i nie zachodzą okoliczności określone w art. 77 ust. 3 ustawy o TK, to – na podstawie art. 77 ust. 5 tej ustawy – zasadne było nada-nie mu dalszego biegu. OTK ZU B/2023 Tw 1/16 poz. 129 4 3. Wniosek w zakresie zbadania zgodności § 13 ust. 5 załącznika do rozporządzenia z art. 2 Konstytucji, a także z art. 97 ust. 1-4 ustawy o działalności leczniczej nie spełnia wy-mogów formalnych, co przesądza o konieczności odmowy nadania mu dalszego biegu. 3.1. Po pierwsze, wnioskodawca wnosi o zbadanie zgodności § 13 ust. 5 załącznika do rozporządzenia z zasadą przyzwoitej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. 3.1.1. Związek przekonuje, że zakwestionowany przepis został „sformułowany wadli-wie i przeciwskutecznie”. Wnioskodawca koncentruje się w uzasadnieniu na wykazaniu oko-liczności, które mogą utrudniać przeprowadzenie wymaganej przez zakwestionowany przepis konsultacji przez lekarza dyżurującego z ordynatorem (jego zastępcą lub kierownikiem od-działu). Wnioskodawca twierdzi, że „przyczyną uniemożliwiającą lub opóźniającą przepro-wadzenie konsultacji może być fizyczna nieobecność ordynatora (jego zastępcy lub kierowni-ka oddziału) z uwagi na jego urlop, zwolnienie chorobowe bądź nawet porę wykraczającą poza godziny pracy”. Wskazuje także na „prowadzenie wielogodzinnych operacji, skutkują-cych wykluczeniem lekarza od wykonywania w tym czasie jakichkolwiek konsultacji”. Po-nadto przekonuje, że „zamiar odmowy przyjęcia do szpitala skutkuje obowiązkiem przepro-wadzenia konsultacji przynajmniej z kilkoma kierownikami poszczególnych oddziałów”. Dowodzi również, że „bez oddziału specjalistycznego (…) jednostka szpitalna nie jest w sta-nie udzielić pacjentowi niezbędnej pomocy medycznej. (…) Skierowanie pacjenta do innego (…) szpitala wiąże się jednak immanentnie z koniecznością zdecydowania o odmowie przyję-cia go do szpitala, w którym się stawił”. Po analizie powyższych zarzutów Trybunał stwierdza, że odnoszą się one do sfery stosowania prawa. Argumenty Związku dotyczą bowiem organizacji pracy w podmiocie lecz-niczym, która powinna być w taki sposób zaplanowana, aby zapewnić możliwość przeprowa-dzenia konsultacji w przypadku odmowy przyjęcia dziecka do szpitala. Obowiązek przepro-wadzenia tej konsultacji wynika zaś z zakwestionowanego przepisu. Trybunał zauważa jednocześnie, że wnioskodawca opiera zarzuty niezgodności za-kwestionowanego przepisu z Konstytucją na błędnym założeniu, zgodnie z którym obowiązek przeprowadzenia konsultacji dotyczy wyłącznie osób wskazanych w tym przepisie. Nie bierze jednak pod uwagę możliwości przekazania innym osobom pełnienia obowiązków ordynatora (jego zastępcy albo kierownika oddziału) podczas jego nieobecności. Kwestie te mogą nato-miast zostać unormowane w regulaminie organizacyjnym podmiotu leczniczego. Skoro bo-wiem regulamin organizacyjny podmiotu leczniczego może unormować kwestię kierowania odziałem przez inną osobę niż ordynator, co wynika z art. 49 ust. 7 ustawy o działalności leczniczej, tym samym może przewidywać pełnienie obowiązków ordynatora (jego zastępcy lub kierownika) przez inną osobę podczas jego nieobecności. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że jest sądem prawa, a nie sądem faktów. Oznacza to, że nie jest uprawniony – w zakresie hierarchicznej kontroli norm – do badania sytuacji stosowania prawa. Rozważenie powyższych zarzutów wnioskodawcy wykracza zatem poza kognicję Trybunału Konstytucyjnego. Okoliczność ta stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu ze względu na nie-dopuszczalność badania tych zarzutów (art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK). 3.1.2. Wnioskodawca dowodzi również, że „lekarz dyżurujący nie ma możliwości skonsultować swojej decyzji z drugim lekarzem w sytuacji, gdy pełni funkcję lekarza dyżuru-jącego”, a dodatkowo „istnieją (…) liczne oddziały szpitalne, w których w ogóle nie przewi-duje się zastępcy ordynatora /zastępcy lekarza kierującego oddziałem” . Odnosząc się do tych twierdzeń, Trybunał zwraca uwagę, że celem wprowadzenia przepisu była „poprawa bezpieczeństwa dzieci i zapewnienia im szczególnej opieki”, dlatego też przepis ten wymaga podjęcia decyzji o odmowie przyjęcia dziecka do szpitala przez osobę kierującą oddziałem, tj. przez ordynatora (jego zastępcę lub kierownika oddziału). Jeśli zatem OTK ZU B/2023 Tw 1/16 poz. 129 5 zakwestionowany przepis zobowiązuje lekarza do przeprowadzenia konsultacji z ordynato-rem, jego zastępcą albo kierownikiem oddziału, którzy pełnią dyżur w danym momencie, to takiej konsultacji przeprowadzać nie muszą. Argumenty wnioskodawcy cechuje zatem oczy-wista bezzasadność. Okoliczność ta stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK). 3.1.3. Wnioskodawca twierdzi także, że „jednoznaczny obowiązek przeprowadzenia konsultacji i brak uregulowania sytuacji, w których od konsultacji można odstąpić, powoduje, że w wyżej wskazanych sytuacjach lekarz dyżurujący traci teoretyczną możliwość odmowy przyjęcia dziecka na oddział”. W ocenie Trybunału twierdzenia wnioskodawcy o „braku uregulowania sytuacji, w których od konsultacji można odstąpić” dotyczą zaniechania ustawodawczego. Trybunał Konstytucyjny nie posiada natomiast kompetencji do stanowienia norm, a taki charakter mia-łoby orzekanie w sprawie zaniechań ustawodawczych. Okoliczność ta stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu ze względu na nie-dopuszczalność oceny tego zarzutu (art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK). 3.1.4. Związek podnosi, że wątpliwości wywołuje również „forma, w której powinna zostać dokonana obowiązkowa konsultacja. (…) Nierzadkie są sytuacje, w których konkretnej odmowy przyjęcia dziecka do szpitala nie da się wyjaśnić z lekarzem konsultującym w spo-sób zdalny, a taka próba wypaczałaby zasadniczy sens konsultacji”. Ponadto „na wymóg oso-bistego stawiennictwa wskazać może (…) ostatnie zdanie (…) przepisu: »Wynik konsultacji odnotowuje się w dokumentacji medycznej«. (...) [N]ie sposób wyinterpretować (…) [z prze-pisu], który z lekarzy (…) odnotowania [w dokumentacji medycznej] miałby dokonać (…)”. W odniesieniu do tych twierdzeń Trybunał przypomina, że zgodnie z regulacjami ustawowymi możliwa jest konsultacja telefoniczna (art. 42 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty; Dz.U.2015.464). Zaskarżony przepis rozumiany w ten sposób, że dopuszcza możliwość przeprowadzenia konsultacji telefonicznej, pozostaje zatem w zgodzie z regulacjami ustawowymi w tym zakresie. Ponadto wymaga podkreślenia, że isto-tą tego przepisu jest przeprowadzenie konsultacji i odnotowanie tej okoliczności w dokumen-tacji medycznej; nie ma przy tym znaczenia, który lekarz dokona adnotacji w dokumentacji. Argumenty wnioskodawcy cechuje zatem oczywista bezzasadność. Okoliczność ta stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK). 3.2. Ponadto, wnioskodawca zarzuca niezgodność § 13 ust. 5 załącznika do rozporzą-dzenia z art. 97 ust. 1-4 ustawy o działalności leczniczej, który przewiduje prawo do nieprze-rwanego odpoczynku dobowego i tygodniowego. Artykuł 97 tej ustawy stanowi, że pracownikowi przysługuje w każdej dobie prawo do co najmniej 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku (ust. 1). Pracownikowi pełniącemu dyżur medyczny okres odpoczynku, o którym mowa w ust. 1, powinien być udzielony bezpośrednio po zakończeniu pełnienia dyżuru medycznego (ust. 2). Pracownikowi przysługuje w każdym tygodniu prawo do co najmniej 35 godzin nieprzerwanego odpoczynku, obejmującego co najmniej 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku dobowego (ust. 3). W przypadku uzasadnio-nym organizacją pracy pracownikowi, o którym mowa w art. 95 ust. 1, przysługuje w każdym tygodniu prawo do co najmniej 24 godzin nieprzerwanego odpoczynku, udzielanego w okre-sie rozliczeniowym nie dłuższym niż 14 dni (ust. 4). Zdaniem Związku przepis „skutkuje ustanowieniem nieznanego dotychczas ustawie permanentnego dyżuru konsultacyjnego w podmiotach leczniczych, gdzie funkcję ordynatora wykonuje kierownik oddziału”, dlatego – zdaniem wnioskodawcy – § 13 ust. 5 załącznika do OTK ZU B/2023 Tw 1/16 poz. 129 6 rozporządzenia jest niezgodny z prawem do dobowego i tygodniowego odpoczynku wynika-jącego z art. 97 ustawy o działalności leczniczej. W odniesieniu do tak postawionego zarzutu Trybunał stwierdza, że dotyczy on sfery stosowania prawa. Argumenty Związku dotyczą bowiem organizacji pracy w podmiocie lecz-niczym. W ocenie Trybunału przepis ten nie stoi na przeszkodzie zaplanowaniu pracy kierow-nika oddziału w taki sposób, aby umożliwić mu realizację prawa do odpoczynku, np. przez pełnienie jego obowiązków przez innego lekarza. Wnioskodawca wychodzi zatem z błędnego założenia, zgodnie z którym jedynie kierownik oddziału może dokonać konsultacji, pomija przy tym możliwość wyznaczenia zastępcy kierownika lub osoby pełniącej jego obowiązki. Rozpatrzenie powyższego zarzutu wykracza zatem poza kognicję Trybunału Konsty-tucyjnego, który jako sąd prawa nie jest uprawniony do oceny płaszczyzny stosowania prawa. Okoliczność ta stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu ze względu na nie-dopuszczalność tego zarzutu (art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK). 3.3. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania dal-szego biegu wnioskowi w zakresie zbadania zgodności § 13 ust. 5 załącznika do rozporządze-nia z art. 2 Konstytucji, a także z art. 97 ust. 1-4 ustawy o działalności leczniczej. Z powyższych względów Trybunał postanowił jak w sentencji.