Tw 13/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 14 listopada 2017 r. Pozycja 246 POSTANOWIENIE z dnia 12 września 2017 r. Sygn. akt Tw 13/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Jędrzejewski – przewodniczący i sprawozdawca Julia Przyłębska Małgorzata Pyziak-Szafnicka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu-cyjnego z dnia 7 listopada 2016 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Naczelnej Rady Adwokackiej, postanawia: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W dniu 11 lipca 2016 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej także: NRA) o zbadanie zgodności: 1) art. 19 ust. 15f pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.; dalej: ustawa o policji), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2016 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 147; dalej: ustawa zmieniająca), w zakre-sie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszczenia informa-cji, o których mowa w art. 178 pkt 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1749, ze zm.; dalej: k.p.k.), objętych tajemnicą obrończą; 2) art. 19 ust. 15f pkt 2 ustawy o policji, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 180 § 2 k.p.k., objętych tajemnicą adwokacką; 3) art. 9e ust. 16f pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643, ze zm.; dalej: ustawa o straży granicznej), w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej (błędnie wskazanym we wniosku jako art. 1 pkt 2), w zakre-sie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszczenia informa-cji, o których mowa w art. 178 pkt 1 k.p.k., objętych tajemnicą obrończą; 4) art. 9e ust. 16f pkt 2 ustawy o straży granicznej, w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 1 ustawy zmieniają-cej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszcze-nia informacji, o których mowa w art. 180 § 2 k.p.k., objętych tajemnicą adwokacką; 5) art. 36d ust. 1f pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 720, ze zm., dalej: ustawa o kontroli skarbowej), w brzmieniu nadanym przez art. 3 pkt 4 OTK ZU B/2017 Tw 13/16 poz. 246 2 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifi-kowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 178 pkt 1 k.p.k., objętych tajemnicą obrończą; 6) art. 36d ust. 1f pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej, w brzmieniu nadanym przez art. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowa-nia, kwalifikowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 180 § 2 k.p.k., objętych tajemnicą adwokacką; 7) art. 31 ust. 16f pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1485, ze zm.; dalej: ustawa o żandarmerii wojskowej), w brzmieniu nadanym przez art. 6 pkt 3 ustawy zmieniają-cej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszcze-nia informacji, o których mowa w art. 178 pkt 1 k.p.k., objętych tajemnicą obrończą; 8) art. 31 ust. 16f pkt 2 ustawy o żandarmerii wojskowej, w brzmieniu nadanym przez art. 6 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 180 § 2 k.p.k., objętych tajem-nicą adwokacką; 9) art. 27 ust. 15h pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpie-czeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2016 poz. 1897, ze zm.; dalej: ustawa o ABW i AW), w brzmieniu nadanym przez art. 7 pkt 2 ustawy zmieniającej, w zakre-sie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszczenia informa-cji, o których mowa w art. 178 pkt 1 k.p.k., objętych tajemnicą obrończą; 10) art. 27 ust. 15h pkt 2 ustawy o ABW i AW, w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 180 § 2 k.p.k., objętych tajemnicą adwokacką; 11) art. 31 ust. 14f pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1318, ze zm.; dalej: ustawa o SKW i SWW), w brzmieniu nadanym przez art. 10 pkt 2 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 178 pkt 1 k.p.k., objętych tajemnicą obrończą; 12) art. 31 ust. 14f pkt 2 ustawy o SKW i SWW, w brzmieniu nadanym art. 10 pkt 2 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 180 § 2 k.p.k., objętych tajemnicą adwokacką; 13) art. 17 ust. 15f pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1310, ze zm.; dalej: ustawa o CBA), w brzmieniu nadanym przez art. 11 pkt 2 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 178 pkt 1 k.p.k., objętych tajemnicą obrończą; 14) art. 17 ust. 15f pkt 2 ustawy o CBA, w brzmieniu nadanym przez art. 11 pkt 2 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim dotyczy zasad gromadzenia, rejestrowania, kwalifikowania i niszczenia informacji, o których mowa w art. 180 § 2 k.p.k., objętych tajemnicą adwokacką, z art. 42 ust. 2 i art. 51 ust. 2 Konstytucji. 2. Postanowieniem z 7 listopada 2016 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu. 2.1. Trybunał stwierdził, że wystąpienie przez NRA o stwierdzenie niezgodności zaskar-żonych przepisów w zakresie, w jakim dotyczą informacji objętych tajemnicą obrończą i ad-wokacką, z art. 42 ust. 2 oraz art. 51 ust. 2 Konstytucji, leżało poza zakresem działania wnio-skodawcy. Określony przez NRA sposób naruszenia praw konstytucyjnych przez zakwestio-nowane regulacje dotyczył bowiem bezpośrednio praw obywateli korzystających z pomocy prawnej świadczonej przez adwokatów, nie zaś samych adwokatów. 2.2. Trybunał przypomniał, że art. 51 ust. 2 Konstytucji jest adresowany do organów władzy publicznej, które nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji OTK ZU B/2017 Tw 13/16 poz. 246 3 o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Oznacza to, że postawie-nie zarzutu jego naruszenia – z perspektywy osoby wykonującej zawód adwokata – nie mieści się w zakresie działania organów samorządu zawodowego w rozumieniu przepisów normują-cych legitymację do występowania z wnioskami w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. 2.3. Trybunał uznał też, że przywołana we wniosku argumentacja świadczyła o tym, iż NRA domagała się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją zaniechania prawodawczego. 3. W zażaleniu z 21 listopada 2016 r. NRA wnosi o „jego uwzględnienie i o skierowa-nie sprawy do rozpoznania na rozprawie”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzają-ce ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Try-bunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listo-pada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjowa-ne rozpatrywanym wnioskiem nie zostało zakończone przed 3 stycznia 2017 r., tj. dniem wej-ścia w życie u.o.t.p. TK, to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tego wniosku określają przepisy u.o.t.p. TK. 2. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia za-żalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalsze-go biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejaw-nym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 61 ust. 7 u.o.t.p. TK). Trybunał bada w szczególno-ści, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek od-mowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przy-jętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Trybunał Konstytucyjny ustalił, po pierwsze, że wnioskodawca kwestionuje posta-nowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu w części, w jakiej Trybunał przyjął, iż wniosek NRA dotyczy spraw nienależących do zakresu jej działania, 3.1. NRA nie zgadza się z traktowaniem obu rodzajów tajemnic wyłącznie z punktu wi-dzenia praw obywateli korzystających z pomocy prawnej świadczonej przez adwokatów. Zażalenie nie podważa jednak podstaw odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do określenia spraw objętych zakresem działania NRA. Trybunał zwraca uwa-gę na to, że ochrona tajemnicy zawodowej ujmowana jest w orzecznictwie TK jako „przejaw ochrony wolności i praw jednostki, zwłaszcza jej prywatności (art. 47), autonomii informa-cyjnej (art. 51 ust. 1), prawa do obrony (art. 42 ust. 2), prawa do sądu (art. 45 ust. 1), wolności sumienia i wyznania (art. 53) czy wolności pozyskiwania informacji, w tym wolności prasy (art. 54 ust. 1 Konstytucji)” i gwarancja „poufności kontaktów oskarżonego z obrońcą w po-stępowaniu karnym jako integralnego warunku efektywnego korzystania z prawa do obro-ny”(zob. wyrok TK z 30 lipca 2014 r., sygn. K 23/11, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 80). 3.2. Stanowisko powyższe przedstawione zostało w cytowanym wyroku pełnego składu Trybunału. Należy więc przypomnieć, że na gruncie procesowym – zgodnie z art. 37 ust. 1 OTK ZU B/2017 Tw 13/16 poz. 246 4 pkt 1 lit. e in fine u.o.t.p. TK – wszystkie składy orzekające związane są zapatrywaniem praw-nym wyrażonym w orzeczeniu pełnego składu dopóty, dopóki inny pełny skład od niego nie odstąpi. Ocena prawna wyrażona w wyroku K 23/11 jest więc w rozpatrywanej sprawie wiążą-ca. 4. NRA kwestionuje także postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu wniosko-wi w zakresie, w jakim Trybunał uznał, że argumenty sformułowane we wniosku dotyczą zaniechania legislacyjnego. NRA podkreśla, że jej zarzuty dotyczą pominięcia ustawodaw-czego, którego kontrola podlega kognicji Trybunału. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powyższy zarzut jest nietrafny. 4.1. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego punktem wyjścia dla oceny, czy rozwiązanie postulowane przez podmiot inicjujący postępowanie sta-nowi zaniechanie, czy pominięcie ustawodawcze, powinno być zbadanie, czy materie pozo-stawione poza zakresem danego przepisu i materie w nim unormowane wykazują „jakościową tożsamość” (albo przynajmniej daleko idące podobieństwo; zob. wyroki TK z dnia: 15 kwiet-nia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40; 3 czerwca 2014 r., sygn. K 19/11, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 60). Na tej podstawie można ustalić zakres bezczynności regula-cyjnej ustawodawcy i rodzaj luki prawnej poddanej ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Cał-kowity brak regulacji danej kwestii (jej jakościowa odmienność od materii unormowanych w zaskarżonym przepisie) traktowany jest jako zaniechanie ustawodawcze (w doktrynie zwane także zaniechaniem właściwym albo absolutnym), niepodlegające kontroli Trybunału. Jej uregulowanie w sposób niepełny (niewystarczający, niekompletny, przy założeniu jakościo-wej tożsamości brakujących elementów z elementami ujętymi w zaskarżonym przepisie) sta-nowi zaś pominięcie prawodawcze (zwane także zaniechaniem względnym albo częścio-wym). Może ono być badane przez Trybunał – jednak tylko wtedy, gdy na poziomie Konsty-tucji istnieje „norma o treści odpowiadającej normie pominiętej w ustawie kontrolowanej” (postanowienie TK z 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29), czyli w danym obszarze obowiązuje konstytucyjny nakaz uregulowania kwestii pominiętych w określony sposób. 4.2. Pomocniczym kryterium stosowanym niekiedy do odróżnienia zaniechania od pomi-nięcia ustawodawczego jest przesłanka celowego i świadomego działania prawodawcy (usta-wodawcy): jeżeli dane rozwiązanie zostało w zamierzony sposób pozostawione poza zakresem regulacji, należy je kwalifikować jako zaniechanie ustawodawcze (por. wyrok TK z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90). Wystąpienie pominięć prawodawczych jest natomiast bardziej prawdopodobne w wypadku regulacji sprawiających wrażenie przypad-kowych (np. pozostawionych z poprzedniej wersji przepisu), absurdalnych albo oczywiście dysfunkcjonalnych (por. wyrok TK z 13 listopada 2007 r., sygn. P 42/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 123). 4.3. Zakwestionowane we wniosku przepisy (ani żadne inne regulacje zaskarżonych ustaw) nie przewidują mechanizmów ochronnych dla informacji objętych tajemnicą obrończą i zawodową. NRA stwierdza, że „nie wskazuje żadnego konkretnego braku w przyjętej regula-cji, lecz to, że obecnie tajemnica zawodowa nie podlega należytej ochronie, koniecznej dla prawidłowego wykonywania zawodu adwokata”. Konstatacja taka wynikać musi z oceny stanu prawnego, a zatem z zespołu przepisów, które odnoszą się do tajemnicy obrończej i adwokac-kiej. Jeśli więc w oparciu o analizę tych regulacji NRA dochodzi do konkluzji, w myśl której przepisy te nie gwarantują – zgodnie ze standardem konstytucyjnym – należytej ochrony dla OTK ZU B/2017 Tw 13/16 poz. 246 5 informacji objętych tajemnicą, to tak sformułowany zarzut odnosi się do dostrzeżonej przez wnioskodawcę luki normatywnej. 4.4. Ponowna analiza wniosku prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, zgodnie z którym NRA domaga się zbadania wskazanych w petiutm wniosku przepisów, dostrzegając to, że liczne zagadnienia powinny być objęte regulacją ustawową, jednak – wbrew art. 42 ust. 2 i art. 51 ust. 2 Konstytucji – nie są. Należy więc przypomnieć, że – ze względu na wyjątkowy charakter badania przez Try-bunał Konstytucyjny pominięć prawodawczych – ewentualne wątpliwości dotyczące konkret-nych rozwiązań normatywnych należy zawsze rozstrzygać na korzyść zaniechań ustawodaw-czych („co do zasady brak regulacji oznacza, że mamy do czynienia z zaniechaniem ustawo-dawczym” – por. postanowienie TK z 10 października 2012 r., sygn. Ts 38/12, OTK ZU nr 6/B/2012, poz. 535). W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zażalenie nie podważyło podstaw odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu i dlatego postanowił jak w sentencji (art. 61 ust. 8 u.o.t.p. TK).