Tw 14/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 7 lutego 2017 r. Pozycja 25 POSTANOWIENIE z dnia 26 października 2016 r. Sygn. akt Tw 14/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Jędrzejewski po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy G. o zbadanie zgodności: 1) art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 617), 2) art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 374) z art. 167 ust. 1, art. 168 w zw. z art. 2 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-skiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 22 lipca 2016 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Gmi-ny G. (dalej: Rada Gminy) o zbadanie zgodności art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 listopa-da 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U.2016.617; dalej: ustawa o podatku rolnym) i art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz.U.2016.374; dalej: ustawa o podatku leśnym) z art. 167 ust. 1, art. 168 w zw. z art. 2 i art. 217 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej: ustawa o TK) wniosek podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada on określonym przez prawo wy-maganiom, a także czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o TK. Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie po-stępowania – wyeliminowanie spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego roz-strzygania. OTK ZU B/2017 Tw 14/16 poz. 25 2 2. Rada Gminy kwestionuje art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy o podatku rolnym oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o podatku leśnym. Zgodnie z zaskarżonymi przepisami instytuty badaw-cze są zwolnione z uiszczania podatku rolnego i leśnego. 2.1. W ocenie Rady Gminy art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy o podatku rolnym oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o podatku leśnym są niezgodne z art. 167 ust. 1 Konstytucji. 2.1.1. Jak przekonuje wnioskodawca: „gmina, na terenie której prowadzi działalność instytut badawczy, posiadający znaczny areał gruntów rolnych i leśnych, w przypadku podat-ku rolnego i leśnego zostaje pozbawiona znacznej części dochodów, tym samym ograniczeniu ulegają jej możliwości w zakresie zaspokajania potrzeb społecznych. W przypadku wniosko-dawcy, gminy rolniczej, utrata dochodu z tytułu braku wpływów z obu podatków to około 300 tys. złotych rocznie. Wnioskodawca ma świadomość celów, dla których są tworzone in-stytuty badawcze, ma też świadomość, że jego samodzielność nie jest absolutna i podlega szeregu ograniczeniom, jednakże podmiotowe zwolnienie instytutów badawczych bez wpro-wadzenia jakichkolwiek ograniczeń jest nadużyciem kosztem jednostek samorządu terytorial-nego”. Twierdzi, że „wprowadzając podatkowe zwolnienie podmiotowe Państwo nie wyko-nuje swego zobowiązania do zapewnienia odpowiedniego udziału w dochodach publicznych. (…) budżet państwa nie zwraca gminom środków utraconych w wyniku stosowania obu zwolnień podatkowych”. W ocenie Rady Gminy „naruszenie (…) art. 167 ust. 1 Konstytucji polega na wprowadzeniu zwolnienia podmiotowego bez jakichkolwiek ograniczeń w zakresie korzystania ze zwolnionych nieruchomości, co w efekcie pozbawia gminy należnego im udziału”. 2.1.2. Trybunał przypomina, że dla uznania, iż regulacja powodująca niekorzystny re-zultat finansowy dla gmin (z powodu pozbawienia ich pewnych źródeł dochodów własnych lub nałożenia nowych obowiązków) jest niezgodna z art. 167 ust. 1 Konstytucji, konieczne jest wykazanie – na podstawie całościowej analizy wszystkich źródeł dochodów gminy – że wskutek danej regulacji gmina nie jest w stanie realizować swoich zadań własnych. Art. 167 ust. 1 Konstytucji nakłada na ustawodawcę obowiązek zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy wysokością dochodów jednostek samorządu terytorialnego a zakresem przypadają-cych im zadań. Ocena, czy proporcja taka została zachowana, musi zatem uwzględniać cało-kształt dochodów jednostek samorządu terytorialnego danego szczebla. Oznacza to, że nie-zgodność przepisu ustawy z art. 167 ust. 1 Konstytucji – w tym jego aspekcie – zachodzi wówczas, gdy ogólny poziom dochodów jednostek samorządu terytorialnego uniemożliwia efektywne wykonywanie powierzonych im zadań (zob. wyroki z: 9 czerwca 2010 r., sprawa K 29/07, OTK ZU nr 5/A/2010, poz. 49; 15 grudnia 1997 r., sprawa K 13/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69; 16 marca 1999 r., sprawa K 35/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 37; 30 czer-wca 2003 r., sprawa K 8/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 57). W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie wykazał tego, aby ogólny poziom do-chodów gminy uniemożliwiał efektywne wykonywanie jej zadań. Co prawda wnioskodawca przekonuje, że „utrata dochodu z tytułu braku wpływów z obu podatków to około 300 tys. złotych rocznie”, jednakże twierdzenia te nie uzasadniają tezy o dysproporcji zadań do środ-ków, jakimi dysponuje gmina na ich realizację. Trybunał stwierdza zatem, że Rada Gminy nie uprawdopodobniła tego, że zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 167 ust. 1 Konstytucji. 2.1.3. Trybunał zwraca również uwagę, że system finansowy gmin przewiduje m.in. w ustawie z dnia 13 listopada 2013 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.2016.198) subwencję ogólną, składającą się z części wyrównawczej i równoważącej, której sposób kalkulowania i wysokość mają służyć wyrównywaniu dysproporcji w docho-dach własnych gmin. Przy podziale kwot pochodzących z budżetu państwa w ramach części wyrównawczej subwencji ogólnej bierze się pod uwagę m.in. wskaźnik dochodów podatko- OTK ZU B/2017 Tw 14/16 poz. 25 3 wych na jednego mieszkańca (art. 20 ust. 2 tej ustawy) oraz gęstość zaludnienia w gminie (art. 20 ust. 7 tej ustawy). Natomiast przy podziale części równoważącej subwencji ogólnej decydują: poniesione przez gminę wydatki na dodatki mieszkaniowe oraz suma dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz dochodów z podatku rolnego i leśnego (art. 21a ust. 1–3 tej ustawy). Tym samym twierdzenia wniosko-dawcy, zgodnie z którymi „budżet państwa nie zwraca gminom środków utraconych w wyni-ku stosowania obu zwolnień podatkowych”, są oczywiście bezzasadne. 2.1.4. Zdaniem Trybunału argumenty przedstawione we wniosku (np. porównywanie instytutów badawczych z przedsiębiorcami o statusie centrum badawczo-rozwojowego) świadczą o tym, że Rada Gminy domaga się zbadania celowości wprowadzenia zakwestio-nowanych uregulowań. Ocena celowości i racjonalności zakwestionowanych przepisów po-zostaje jednak poza zakresem działania Trybunału Konstytucyjnego. 2.1.5. Okoliczności powyższe stanowią podstawę odmowy nadania wnioskowi dalsze-go biegu w zakresie zbadania zgodności zakwestionowanych przepisów z art. 167 ust. 1 Kon-stytucji (art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 2.2. Wnioskodawca przekonuje także, że art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy o podatku rolnym oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o podatku leśnym są niezgodne z art. 168 w zw. z art. 2 i art. 217 Konstytucji. 2.2.1. Rada Gminy „wywodzi ze wskazanych przepisów Konstytucji wzorzec, w myśl którego prawidłowa regulacja w zakresie zwolnienia podmiotowego, jakiej można oczekiwać w państwie prawa, powinna uwzględnić samodzielność podatkową gmin. W tym zakresie powinna pozostawiać samorządowi prawo do wyboru zwolnienia podatkowego, a gdyby przyjąć, że zwolnienia podmiotowe są dopuszczalne, o ile wynikają z ustaw, to obowiązkiem Państwa jest stworzenie mechanizmów zapewniających efektywną rekompensatę podatków”. Jak dowodzi wnioskodawca: „ustawodawca wprowadzając zwolnienie tych podmiotów nadu-żył swojej pozycji, gdyż zwolnił pewną grupę osób prawnych. (…) Wprowadzenie zwolnie-nia podmiotowego instytutów badawczych jest daniem tym podmiotom najdalej idącego zwolnienia z powszechnego obowiązku podatkowego, zwolnienie to prowadzi do powstania nierówności w traktowaniu podmiotów, będących w tej samej sytuacji, dysponujących nieru-chomościami. Gminy natomiast zostały sprowadzone do roli podmiotów, które muszą akcep-tować ten stan rzeczy”. 2.2.2. Analizując powyższy zarzut, Trybunał podkreśla, że władztwo daninowe, a w szczególności stanowienie podatków i innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg, umo-rzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków, jest kompetencją zastrzeżoną dla organu władzy ustawodawczej, która bez specjalnego konstytucyjnego upoważnienia nie mo-że być delegowana w drodze czynności konwencjonalnej na inne podmioty. Na gruncie obo-wiązującej regulacji konstytucyjnej władztwo to jest atrybutem władzy ustawodawczej i może być realizowane wyłącznie w formie ustawy (art. 84 i art. 217 w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 3 Konstytucji). Ani art. 168 Konstytucji, ani żaden inny przepis rozdziału VII Konstytucji („Samorząd terytorialny”), jak również ugruntowane w orzecznictwie konstytucyjnym rozu-mienie zasady decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji) nie dają podstaw do uznania autonomii jednostek samorządu terytorialnego w zakresie władztwa daninowego. Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia o wysokości podatków i opłat lokalnych ani nie ogranicza, ani nie wyłącza możliwości zasto-sowania generalnej normy kompetencji prawodawczej w zakresie władztwa daninowego. Art. 168 w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji udziela kompetencji do określenia mocą aktu pra-wa miejscowego jednego z elementów stosunku daninowego, tj. wysokości podatku lub opła- OTK ZU B/2017 Tw 14/16 poz. 25 4 ty lokalnej (zob. wyrok z 28 listopada 2013 r., sprawa K 17/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 125). Nie można tym samym zgodzić się z wnioskodawcą, który dowodzi, że „wprowa-dzone zwolnienie podatkowe jest ingerencją w samodzielność podatkową gmin”. Do wyłącz-nej kompetencji ustawodawcy należy bowiem określenie kategorii podmiotów zwolnionych z opodatkowania, jednostki samorządu terytorialnego mają zaś prawo ustalenia jedynie wyso-kości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Zarzuty wnioskodawcy cechuje zatem oczywista bezzasadność. 2.2.3. Ponadto Trybunał zwraca uwagę na to, że twierdzenia wnioskodawcy, zgodnie z którymi „dużo lepszym [rozwiązaniem] byłoby zwolnienie przedmiotowe nieruchomości wykorzystywanych do prowadzenia działalności badawczej”, świadczą o domaganiu się zba-dania przez Trybunał zaniechania ustawodawczego. Ocena tak postawionych zarzutów pozo-staje jednak poza zakresem działania Trybunału Konstytucyjnego. 2.2.4. Okoliczności powyższe stanowią podstawę odmowy nadania wnioskowi dalsze-go biegu w zakresie zbadania zgodności zakwestionowanych przepisów z art. 168 w zw. z art. 2 i art. 217 Konstytucji (art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.