Tw 17/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 27 lipca 2016 r. Pozycja 465 POSTANOWIENIE z dnia 22 grudnia 2015 r. Sygn. akt Tw 17/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta T. o stwierdzenie niezgodności: art. 46 ust. 4a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicz-nych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 1232) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 121 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, postanawia: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 31 lipca 2015 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta T. o stwierdzenie niezgodności art. 46 ust. 4a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – prawo za-mówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907; dalej: prawo zamówień publicznych) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 1232) z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 121 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 138 w zw. z art. 139 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybuna-le Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) z dniem 30 sierpnia 2015 r. utraciła moc ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w spra-wach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy w postępowaniu przed Trybunałem w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania stosuje się przepisy do-tychczasowe, tzn. przepisy ustawy o TK. Rozpatrywany wniosek został wniesiony przed dniem wejścia w życie ustawy o TK z 2015 r., dlatego do jego wstępnej kontroli mają zastosowanie przepisy ustawy o TK. OTK ZU B/2016 Tw 17/15 poz. 465 2 2. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o TK wniosek pochodzący od organu stanowią-cego jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał w składzie jednego sędziego bada, czy złożony wniosek spełnia wymagania formalne (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 3. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają prawo wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Legitymacja ta została jednak ograniczona warunkiem konstytu-cyjnym (art. 191 ust. 2), by akt normatywny kwestionowany przez organy stanowiące jedno-stek samorządu terytorialnego dotyczył spraw objętych ich zakresem działania. W rozpatrywanej sprawie należy zbadać, czy wnioskodawca, kwestionując art. 46 ust. 4a prawa zamówień publicznych, realizuje wymóg, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytu-cji. 3.1. Wnioskodawca powołuje się na art. 18 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorzą-dzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 594, ze zm.) i stwierdza, że zakwestionowany art. 46 ust. 4a prawa zamówień publicznych dotyczy wielu zadań własnych gminy spełniających kry-terium użyteczności publicznej, co przesądza o dopuszczalności wszczęcia kontroli konstytu-cyjności w niniejszej sprawie. 3.2. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wyjaśniał znaczenie pojęcia „spraw objętych zakresem działania” i stwierdzał, że jest ono bliższe znaczeniu poję-cia „kompetencji wnioskodawcy” niż pojęciu „zadań wnioskodawcy”. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 lipca 2011 r. (K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56), orga-ny stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mogą występować z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w jakiejkolwiek sprawie „dotyczącej” tej jednostki lub wspólnoty samorządowej. Mogą to być sprawy wchodzące w zakres działania wnioskodawcy, rozpatrywane w związku z jego kompetencjami (a więc działania, do których podjęcia wnio-skodawca jest zobligowany) oraz takie, o bycie których przesądza istota samorządu teryto-rialnego. Ocena dopuszczalności inicjowania postępowania przez podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji musi zawsze następować na tle konkretnych wniosków zgłaszanych przez konkretne podmioty. 3.3. Zaskarżony art. 46a ust. 4 prawa zamówień publicznych stanowi, że zamawiający zatrzymuje wadium wraz z odsetkami, jeżeli wykonawca w odpowiedzi na wezwanie nie zło-żył właściwych dokumentów lub oświadczeń lub pełnomocnictw, chyba że udowodni, iż wy-nika to z przyczyn nieleżących po jego stronie. Zdaniem Trybunału procedura zamówień pu-blicznych oraz związana z nim instytucja wadium nie znajduje zastosowania jedynie wzglę-dem jednostek samorządu terytorialnego. Zakres podmiotowy zaskarżonego przepisu nie pozwala na wyprowadzenie wniosku o tym, że jego adresatem jest wyłącznie organ jed-nostki samorządu terytorialnego. Fakt ogłaszania przetargów przez samorząd terytorialny w trybie określonym przez prawo zamówień publicznych, nie oznacza, że przepisy te wiążą się wyłącznie z zakresem działania tych jednostek. Zakwestionowany przepis, jakkolwiek sto-sowany przez organy samorządowe, nie kształtuje żadnej kompetencji dla tych organów, dla-tego Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżona regulacja nie należy do zakresu działania wnioskodawcy. OTK ZU B/2016 Tw 17/15 poz. 465 3 3.4. Powyższą konkluzję potwierdza również analiza zdolności wnioskowej Rady Miasta T. dokonana przez pryzmat występowania w rozpatrywanej sprawie interesu publicz-nego, związanego ze sferą działania i istotą samorządu terytorialnego (por. postanowienie TK z 8 czerwca 2000 r., U 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 148 oraz wyrok TK z 8 1ipca 2006 r., U 5/04, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 80). Interes publiczny powinien mieć zarazem znamiona lokalne, tak by można było odróżnić ograniczoną legitymację organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego od ogólnej legitymacji podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. 3.5. Treść zaskarżonego art. 46 ust. 4a prawa zamówień publicznych jest irrelewantna prawnie z punktu widzenia zakresu działania (kompetencji) wnioskodawcy. Obowiązek zwrotu wadium lub uprawnienie do jego zatrzymania jest następstwem uczestnictwa w pro-cedurze zamówienia publicznego, Trybunał nie dostrzega w zaskarżonym przepisie lokalne-go wymiaru interesu publicznego, ochrony którego miałby domagać się wnioskodawca. 4. Trybunał Konstytucyjny za zasadne uznaje zwrócenie uwagi na dalsze uchybienia formalne rozpatrywanego wniosku. 4.1. Rada Miasta T. zarzuciła, że art. 46 ust. 4a prawa zamówień publicznych jest nie-zgodny z art. 2 Konstytucji m.in. przez brak dostatecznej określoności przepisów prawnych. Wnioskodawca stwierdza, że „literalne brzmienie przepisu nie wyraża (…) celu regulacji ujawnionej w uzasadnieniu projektu (…)”, co skutkowało odstąpieniem przez „orzecznictwo od wykładni językowej na rzecz wykładani celowościowej”. Zdaniem Trybunału tak sformu-łowany zarzut jest oczywiście bezzasadny. 4.1.1. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że wadium stanowi jedynie zabezpieczenie przed uczestnictwem w licytacjach podmiotów, której nie mają stanowczego zamiaru zawarcia umowy w razie wybrania ich oferty albo też nie są w stanie podołać obowiązkom, jakie po-ciąga za sobą zawarcie umowy. Wadium powinno być utrzymywane przez okres uczestnictwa oferenta w przetargu, który kończy się z chwilą ustania związania ofertą, zgodnie z zasadą, że wygaśnięcie stosunku przetargowego pociąga za sobą wygaśnięcie więzi wadialnej. Po wyborze oferty wszystkie wadia podlegają rozwiązaniu, z wyjątkiem stosunku z udziałem zwycięskiego oferenta (Kodeks Cywilny. Tom I. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, Warszawa 2015). Wadium podlega więc zwrotowi po wyborze jednej oferty, jeśli oferent nie jest zwy-cięzcą przetargu. 4.1.2. Zarzut braku określoności przepisów i związana z tym brakiem niejasność przepisu nie uwzględnia orzecznictwa Sądu Najwyższego, który w swych wyrokach ustalił, jak należy wykładać kwestionowany przepis. I tak, w wyroku z 7 lipca 2011 r. Sąd ten stwierdził, że art. 46 ust. 4a, należy interpretować z uwzględnieniem reguł wykładni celowo-ściowej. Zamawiający ma prawo zatrzymać wadium wraz z odsetkami, gdy wykonawca nie składa wymaganych dokumentów lub oświadczeń, nie zaś w przypadku, gdy przekazuje in-formacje w niewłaściwej formie (faksem, zamiast w formie pisemnej), a po nieznacznym upływie wyznaczonego terminu doręczony zostaje oryginał dokumentu (II CSK 675/10). Po-dobnie w wyroku z 22 listopada 2012 r. Sąd Najwyższy podkreślił, że zatrzymanie wadium przez zamawiającego na podstawie art. 46 ust. 4a ustawy prawo zamówień publicznych uza-sadnia tylko zawinione działanie wykonawcy, polegające na celowym i umyślnym niewyko-naniu wezwania do złożenia dokumentów i oświadczeń (II CSK 448/12). Dokonana w tych wyrokach (a także kilku innych) wykładnia zakwestionowanego przepisu przeczy tezie wnio-skodawcy o niejasności przepisu. 4.1.3. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że ochronie konstytucyjnej podlega zaufa-nie nie tylko do litery prawa, lecz przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmo- OTK ZU B/2016 Tw 17/15 poz. 465 4 wanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa, zwłaszcza gdy praktyka ta jest jednolita i trwała w określonym czasie, a przepisy, na gruncie których praktyka ta została ukształtowana, nie pozwalają na przyjęcie, że kwestionowana regulacja prawna jest oczywi-ście bezzasadna. Z zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynika bowiem, że adresaci norm prawnych mogą zakładać, iż treść obowiązującego prawa jest dokładnie taka, jaką ustaliły sądy, zwłaszcza gdy ustalenia dokonał Sąd Najwyższy (por. wyrok TK z 9 października 2001 r., SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211). Kwestionowane przez wnioskodawcę odejście od literalnej wykładni przepisu na rzecz wykładni celowościo-wej jest częścią procesu stosowania prawa i per se nie świadczy o niekonstytucyjności prze-pisu będącego przedmiotem takiej wykładni. 4.2. Wnioskodawca wskazał jako wzorzec kontroli również art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał przypomina, że zasada proporcjonalności odnosi się do praw i wolności zawartych w rozdziale II Konstytucji. Podstawową funkcją wolności i praw, o których stanowi rozdział II Konstytucji, jest określenie pozycji prawnej człowieka i obywatela wobec organów władzy publicznej i jednocześnie nałożenie na te organy obowiązków związanych z koniecznością zagwarantowania realizacji konstytucyjnych wolności i praw. W konsekwencji organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne – z natury rzeczy – nie są adre-satami uprawnień wynikających z poszczególnych wolności i praw, przypisanych podmiotom prywatnym (por. postanowienia TK z: 6 lutego 2001 r. i 3 kwietnia 2001 r., Ts 148/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 72 i 73; 12 października 2004 r. i 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 25 i 26; 19 lipca 2004 r. i 13 maja 2005 r., Tw 12/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 93 i 94). Dotyczy to także samorządu terytorialnego, który zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przy-sługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własny rachunek. Aby zrealizować ten właśnie cel, jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone w osobowość prawną (art. 165 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji), sa-modzielność podlegającą ochronie sądowej (art. 165 ust. 2) oraz kompetencje, które – od-miennie od praw i wolności – nie poddają się testowi proporcjonalności. 4.3. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 46 ust. 4a prawa zamówień publicznych z art. 121 ust. 2 Konstytucji, dotyczącego procedury ustawodawczej, Trybunał przypomina, że znaczenie zwrotu „spraw objętych zakresem działania” w odniesieniu do kontroli docho-wania trybu ustawodawczego należy ustalać w oparciu o przepisy, które określają uprawnienia podmiotów z ograniczoną legitymacją procesową w procesie stanowienia prawa. Innymi sło-wy, zarzut naruszenia trybu ustanowienia aktu normatywnego może odnosić się do tych ele-mentów trybu, które dotyczą wnioskodawcy z ograniczoną legitymacją procesową. Nie może on natomiast stawiać zarzutów wykraczających poza ten zakres, tzn. związanych z elementami procesu legislacyjnego, w których nie bierze udziału. Ten ostatni aspekt inicjowania kontroli norm zastrzeżony jest dla podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Przedstawiona wykładnia jest zgodna z ratio legis art. 191 ust. 2 Konstytucji, gdyż daje wnio-skodawcy z ograniczoną legitymacją instrument procesowy ochrony jego uprawnień w procesie stanowienia prawa (zob. postanowienie z 13 grudnia 2011 r., Tw 4/11, OTK ZU nr II/B/SUP/2014, poz. 650). W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.