Tw 18/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 5 maja 2023 r. Pozycja 145 POSTANOWIENIE z dnia 26 października 2016 r. Sygn. akt Tw 18/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres – przewodniczący i sprawozdawca Piotr Tuleja Stanisław Rymar, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu-cyjnego z dnia 18 maja 2016 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta Knurowa, postanawia: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W dniu 3 sierpnia 2015 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Miasta Knurowa (dalej: Rada Miasta, wnioskodawca) o stwierdzenie niezgodności art. 32 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U.1877; dalej: ustawa okołobudżetowa) z art. 2, art. 92 ust. 1, art. 165 ust. 1 i 2, art. 166 ust. 1, art. 167 ust. 3 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 4 i 7 Europejskiej Karty Sa-morządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską i ogłoszonej 25 listopada 1994 r. (Dz.U.124.607; dalej: Karta). 2. Postanowieniem z 18 maja 2016 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnio-skowi dalszego biegu. 3. Trybunał stwierdził, że wniosek Rady Miasta nie mógł zostać rozpatrzony ze wzglę-du na niedopuszczalność wydania orzeczenia. 3.1. Zarzut dotyczący zawartego w art. 32 ustawy okołobudżetowej odesłania do art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach, polegający na tym, że przepis ten nie zawiera wytycznych i ogranicza samodzielność jednostek samorządu terytorialnego przepisami rangi niższej niż ustawa, Trybunał ocenił jako nieskuteczny. Wnioskodawca nie powiązał tego zarzutu z art. 167 ust. 3 Konstytucji, który zastrzega wyłączność ustawy do określania źródeł docho-dów jednostek samorządu terytorialnego, a ponadto podkreślany we wniosku problem wy-tycznych dotyczących treści rozporządzenia odnosi się do art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach OTK ZU B/2023 Tw 18/15 poz. 145 2 oraz do aktu wykonawczego wydanego na podstawie przepisu upoważniającego, które nie zostały wskazane we wniosku jako przedmiot kontroli. 3.2. Kolejna część wniosku odnosząca się do istniejącej, zdaniem wnioskodawcy, nie-spójności w modelu podziału środków budżetowych na cele oświatowe (niezgodność art. 32 ustawy okołobudżetowej z art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 167 ust. 3 Konstytucji) wymagała, w ocenie Trybunału, wskazania precyzyjnej podstawy prawnej kwalifikacji środków otrzy-mywanych przez samorząd terytorialny na realizację zadań związanych z koniecznością sto-sowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, a w szczególności wskazania art. 3, art. 7 i art. 28 ustawy o dochodach. Wnioskodawca nie powołał jednak tych przepisów ustawy o dochodach jako przepisów związkowych, tym samym Trybunał nie mógł rozpoznać zarzutu wkroczenia przez ustawodawcę w swobodę dysponowania subwencją ogólną. 3.3. Trybunał stwierdził także, że wnioskodawca – kwestionujący mechanizm wyli-czenia kwot subwencji – powinien również zaskarżyć akt wykonawczy, gdyż w jego treści zostały określone zasady wyliczania jej wysokości. 3.4. Trybunał Konstytucyjny ustalił również, że zaskarżony przepis utracił moc obo-wiązującą. 4. W zażaleniu z 7 czerwca 2016 r. Rada Miasta Knurowa wnosi o „uwzględnienie (…) zażalenia i skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej: ustawa o TK) wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 26 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 37 ust. 5-7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zażalenie odnosi się do każdej z podstaw odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. 2. Pierwszy zarzut zażalenia dotyczy relacji między art. 32 ustawy okołobudżetowej a art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach. 2.1. Rada Miasta Knurowa stwierdza, że art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach reguluje kwestię dochodów jednostek samorządu terytorialnego (sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej), a art. 32 ustawy okołobudżetowej reguluje wydatki jednostek samorządu terytorialnego i dotyczy jedynie środków na stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży. Jej zdaniem jedynie art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach mógłby być przedmiotem kontroli zgodności z art. 167 ust. 3 Konstytucji. Artykuł 32 ustawy około-budżetowej, jako nieokreślający źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, nie może zaś podlegać badaniu zgodności z tym przepisem Konstytucji pod względem koniecz-ności ustalania źródeł dochodów wyłącznie w akcie prawnym rangi ustawowej, adekwatnym wzorcem kontroli do tak określonego zarzutu jest natomiast art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji. OTK ZU B/2023 Tw 18/15 poz. 145 3 2.2. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że Rada Miasta – co zostało podkreślone w kwestionowanym postanowieniu – nie podważała w swym wniosku przyjętej w art. 32 ustawy okołobudżetowej reguły wydatkowania środków na finansowanie zadań kształcenia specjalnego dzieci i młodzieży w kwocie nie mniejszej od wydatkowanej w roku poprzednim. Kwestionowała natomiast odesłanie do art. 28 ust. 6 tej ustawy o dochodach, który to, jej zda-niem, nie zawierał wytycznych, co doprowadziło do ograniczenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Tak sformułowany zarzut wymagał spełnienia dwóch obowiązków. 2.2.1. Rada Miasta Knurowa powinna powiązać ten zarzut z przepisem, który w jej ocenie doprowadził do niezgodnej ze standardem konstytucyjnym ingerencji w tę samodziel-ność. Jeśli w ocenie wnioskodawcy taka ingerencja wynikała z braku wytycznych, to problem konstytucyjny wiązał się z treścią przepisu upoważniającego, a zatem z art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach oraz z wydanym na jego podstawie rozporządzeniem. 2.2.2. Obowiązkiem wnioskodawcy – w kontekście sformułowanego zarzutu – było także odnalezienie takiego przepisu ustawy zasadniczej, który reguluje formalne podstawy ingerencji w źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego (art. 167 ust. 3 Konstytu-cji). Trybunał Konstytucyjny dostrzega, tak jak wnioskodawca, związek treściowy między art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach, rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jed-nostek samorządu terytorialnego w roku 2016 (Dz.U.2294) a art. 167 ust. 3 Konstytucji. Ko-relacja ta nie znalazła jednak odzwierciedlenia w zarzutach sformułowanych we wniosku (ani w jego petitum, ani w uzasadnieniu). Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy zaskarżenie jedy-nie art. 32 ustawy okołobudżetowej było niewystarczające, gdyż nie pozwoliłoby na przeana-lizowanie problemu wytycznych dla rozporządzeniodawcy, ani tym bardziej zagadnienia ingerencji przez Ministra Edukacji Narodowej w materię ustawową. 2.3. Mając powyższe na względzie, Trybunał nie uwzględnił zażalenia w części doty-czącej badania zgodności art. 32 ustawy okołobudżetowej z art. 92 ust. 1, art. 166 ust. 1 i art. 167 ust. 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 4 i 7 Karty. 3. Druga część zażalenia dotyczy charakteru subwencji na realizację zadań wymagają-cych stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży. 3.1. Wnioskodawca podkreśla, że dla oceny, czy art. 32 ustawy okołobudżetowej inge-ruje w swobodę dysponowania subwencją ogólną, nie ma znaczenia sposób ustalania i prze-kazywania kwoty tej subwencji jednostkom samorządu terytorialnego, ani też to, że nie było konieczności powołania art. 3, art. 7 i art. 28 ustawy o dochodach jako przepisów związko-wych. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, część uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wykracza poza ramy wstępnego rozpoznania wniosku, gdyż o tym, czy rozważania wniosko-dawcy są wystarczające lub niewystarczające do uwzględnienia jego wniosku, winna decy-dować merytoryczna ocena wniosku dokonana w postępowaniu przed Trybunałem. 3.2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przekroczenia zakresu wstępnej kontroli wniosku Rady Miasta Knurowa. 3.2.1. Trybunał przypomina, że zarzut niekonstytucyjności wnioskodawcy działające-go w ramach ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej wymaga precyzyjnego określenia zakwestionowanych przepisów kontroli i wskazania właściwego wzorca ich kontroli. Rada Miasta Knurowa odnosiła się do niespójności w modelu podziału środków budżetowych na cele oświatowe (s. 31-33 wniosku), powołała w tym zakresie konstytucyjne wzorce kontroli (art. 165 ust. 1 i 2 i art. 167 ust. 3 Konstytucji), przedmiotem zaskarżenia nie uczyniła jednak przepisów ustawowych, określających kształt subwencji oświatowej ogólnej w systemie źró- OTK ZU B/2023 Tw 18/15 poz. 145 4 deł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Analiza wniosku Rady Miasta Knurowa z powyższego punktu widzenia – wbrew twierdzeniom wnioskodawcy – odnosiła się do oce-ny spełnienia wymagań formalnych określonych w art. 32 ust. 1 pkt 2–4 ustawy o TK z 1997 r. 3.3. Mając powyższe na względzie, Trybunał nie uwzględnił zażalenia w części doty-czącej badania zgodności art. 32 ustawy okołobudżetowej z art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 167 ust. 3 Konstytucji. 4. Wnioskodawca kwestionuje postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu także w zakresie odnoszącym się do zasady określoności prawa (art. 2 Konstytucji). 4.1. Rada Miasta Knurowa podkreśla, że art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach funkcjonu-je w zakresie naliczania kwoty subwencji należnej jednostkom samorządu terytorialnego. Na-tomiast zaskarżony art. 32 ustawy okołobudżetowej, odsyłający do aktu wykonawczego wy-danego na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach, dotyczy wydatkowania środków. Zdaniem wnioskodawcy „już sam fakt takiej regulacji – odesłania z przepisu regulującego wydatki do aktu wykonawczego wydanego do przepisu regulującego dochody może budzić wątpliwości odnośnie [do] poprawności legislacyjnej”. Dla oceny tego zarzutu nie ma żadne-go znaczenia brak zaskarżenia art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach. Ponadto, w przekonaniu wnioskodawcy, nie istnieją przeszkody, aby art. 32 ustawy okołobudżetowej został zbadany również merytorycznie pod względem zasad poprawnej legi-slacji w taki sposób, że przedmiotem tego badania winno być to, czy wytyczne dotyczące wydania aktu wykonawczego zawarte w art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach odniesione do za-kresu regulacji art. 32 ustawy okołobudżetowej spełniają wymogi poprawnej legislacji wyni-kające z art. 2 Konstytucji. 4.2. Trybunał Konstytucyjny jeszcze raz podkreśla, że problem zarzucanego przez Ra-dę Miasta Knurowa braku wytycznych wiąże się nierozerwalnie z treścią przepisu upoważnia-jącego do wydania aktu podustawowego – tj. art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach, który nie był kwestionowany w rozpatrywanej sprawie. Przyjmując argumentację wnioskodawcy, Trybunał musiałby dokonać oceny przepisu odsyłającego (art. 32 ustawy okołobudżetowej) pod wzglę-dem zarzucanej wadliwości zawartej w akcie, do którego następuje odesłanie (w rozporzą-dzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016), która to wadliwość wynika z niedochowania standardu konstytucyjnego w art. 28 ust. 6 usta-wy o dochodach (przepisie upoważniającym). Takie postępowanie Trybunału przy braku za-rzutów dotyczących rozporządzenia i art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach należałoby uznać za przykład działania ex officio, nieprzewidzianego w ustawie o TK z 1997 r. (zob. art. 66 tej ustawy). 4.3. Mając powyższe na względzie, Trybunał nie uwzględnił zażalenia w części doty-czącej badania zgodności art. 32 ustawy okołobudżetowej z art. 2 Konstytucji. 5. Rację ma natomiast wnioskodawca, że art. 32 nie utracił mocy obowiązującej, jed-nak okoliczność ta – przy innych wskazanych uchybieniach – nie może skutkować uwzględ-nieniem zażalenia. 6. W związku z powyższym Trybunał podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżo-nym postanowieniu i postanowił jak w sentencji.