Tw 18/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 5 maja 2023 r. Pozycja 144 POSTANOWIENIE z dnia 18 maja 2016 r. Sygn. akt Tw 18/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta Knurowa o zba-danie zgodności: art. 32 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. poz. 1877) z art. 2, art. 92 ust. 1, art. 165 ust. 1 i 2, art. 166 ust. 1 i art. 167 ust. 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 4 i 7 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską i ogłoszonej 25 listopada 1994 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 607), p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 3 sierpnia 2015 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Mia-sta Knurowa (dalej: Rada Miasta, wnioskodawca) o stwierdzenie niezgodności art. 32 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżeto-wej (Dz.U.1877; dalej: ustawa okołobudżetowa) z art. 2, art. 92 ust. 1, art. 165 ust. 1 i 2, art. 166 ust. 1, art. 167 ust. 3 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 4 i 7 Europejskiej Karty Samorzą-du Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską i ogłoszonej 25 listopada 1994 r. (Dz.U.124.607; dalej: Karta). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 138 w zw. z art. 139 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybuna-le Konstytucyjnym (Dz.U.2016.293; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) 30 sierpnia 2015 r. utraciła moc ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.102.643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy w postępowaniu przed Trybunałem w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania stosuje się przepisy dotychcza-sowe, tzn. przepisy ustawy o TK z 1997 r. Rozpatrywany wniosek został wniesiony przed OTK ZU B/2023 Tw 18/15 poz. 144 2 dniem wejścia w życie ustawy o TK z 2015 r., dlatego do jego wstępnej kontroli mają zasto-sowanie przepisy ustawy o TK z 1997 r. 2. W myśl z art. 36 ust. 1 ustawy o TK z 1997 r. wniosek pochodzący od organu sta-nowiącego jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedze-niu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał w składzie jednego sędziego bada, czy złożo-ny wniosek spełnia wymagania formalne (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK z 1997 r.), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK z 1997 r.), a w szczególności, czy pocho-dzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 3. W pierwszej kolejności Trybunał ocenił, czy w ramach ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej, z której korzysta Rada Miasta Knurowa, mieści się żądanie zbadania zgodności zaskarżonych przepisów ze wskazanymi wzorcami kontroli. 3.1. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 i art. 191 ust. 2 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialne-go są uprawnione do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm, jeżeli kwestionowany przez nie akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działania. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą powyższą przesłankę należy wykładać ściśle. Aby ocenić, czy w niniejszej spra-wie została spełniona przesłanka przedmiotowa, trzeba zbadać treść zaskarżonych przepisów oraz ustalić, czy sformułowane we wniosku zarzuty dotyczą spraw objętych zakresem działa-nia Rady Miasta Knurowa. Trybunał przypomina przy tym, że pojęcie spraw objętych zakre-sem działania wnioskodawcy należy rozumieć podobnie jak pojęcie kompetencji wniosko-dawcy, nie zaś ogólnie jako jego zadania (zob. np. postanowienia TK z: 8 lipca 2008 r., spra-wa K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113 i 15 września 2010 r., sprawa Tw 12/10, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 316 i tam cytowane orzecznictwo). 3.2. Uzasadniając legitymację do zainicjowania kontroli zgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją, Rada Miasta wskazała, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2015.1515, ze zm.), do wyłącznej właściwo-ści rady gminy należy uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podkreśliła, że kwestionowany art. 32 ustawy okołobudżetowej ustala określony poziom wydatków na zada-nia związane ze specjalną organizacją nauki i metodami pracy, a tym samym ingeruje w „swobodę decydowania przez organ stanowiący o przeznaczeniu środków otrzymywanych z tytułu subwencji ogólnej”. 4. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na zasadniczą rozbieżność między petitum wniosku a jego uzasadnieniem. 4.1. Przedmiotem wniosku jest art. 32 ustawy okołobudżetowej, zgodnie z którym: „[w] roku 2015 na realizację zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży jednostka samorządu terytorialnego przeznacza środki w wysokości nie mniejszej niż wynikająca z podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorial-nego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115, 1574 i 1644; dalej: ustawa o dochodach), w zakresie tych zadań”. 4.2. Analiza przedstawionych zarzutów prowadzi do wniosku, że Rada Miasta nie podważa przyjętej w art. 32 ustawy okołobudżetowej reguły wydatkowania środków na finan- OTK ZU B/2023 Tw 18/15 poz. 144 3 sowanie zadań kształcenia specjalnego dzieci i młodzieży w kwocie nie mniejszej od wydat-kowanej w roku poprzednim. Kwestionuje natomiast konstytucyjność sposobu ustalania wy-sokości subwencji oświatowej, a w szczególności subwencji na zadania związane ze stosowa-niem specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży. Zagadnieniu temu poświęcona została zarówno II część wniosku (zatytułowana: „Część oświatowa subwencji ogólnej – obowiązująca regulacja i rys historyczny”), jak i III część, w której wnioskodawca zwraca uwagę na trudności w ustaleniu kwoty subwencji na finansowanie zadań wymagają-cych stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy w ramach kształcenia specjalnego dzieci i młodzieży. 5. W pierwszej części wniosku Rada Miasta zakwestionowała zgodność art. 32 ustawy okołobudżetowej z art. 92 ust. 1, art. 166 ust. 1 i art. 167 ust. 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 4 i 7 Karty. 5.1. Rada Miasta zaskarżyła zawarte w art. 32 ustawy okołobudżetowej odesłanie do art. 28 ust. 6 tej ustawy o dochodach i podkreśliła, że art. 28 ust. 6 tej ustawy nie zawiera wy-tycznych, co skutkuje ograniczeniem samodzielności jednostek samorządu terytorialnego na-stąpiło na podstawie przepisów rangi niższej niż ustawa. 5.2. Taki zarzut jest nieskuteczny. Po pierwsze, wnioskodawca nie powiązał go z art. 167 ust. 3 Konstytucji, który zastrzega wyłączność ustawy do określania źródeł docho-dów jednostek samorządu terytorialnego. Po drugie, problem wytycznych dotyczących treści rozporządzenia odnosi się do art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach oraz do aktu wykonawczego wydanego na podstawie przepisu upoważniającego, które nie zostały wskazane we wniosku jako przedmiot kontroli. 5.3. Okoliczności te uzasadniają odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu w zakre-sie badania zgodności art. 32 ustawy okołobudżetowej z art. 92 ust. 1, art. 166 ust. 1 i art. 167 ust. 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 4 i 7 Karty ze względu na niedopuszczalność wydania orze-czenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 1997 r.). 6. Kolejny zarzut odnosi się do istniejącej, zdaniem wnioskodawcy, niespójności w modelu podziału środków budżetowych na cele oświatowe (niezgodność art. 32 ustawy okołobudżetowej z art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 167 ust. 3 Konstytucji). 6.1. Wnioskodawca zauważa, że art. 32 ustawy okołobudżetowej ingeruje w swobodę dysponowania subwencją ogólną, co narusza jej istotę, gdyż jednostka samorządu terytorial-nego traci uprawnienie do decydowania o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu sub-wencji ogólnej. 6.2. Trybunał ustalił, że zarzutów takich nie można rozpatrzyć bez wskazania precy-zyjnej podstawy prawnej kwalifikacji środków otrzymywanych przez samorząd terytorialny na realizację zadań związanych z koniecznością stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, a w szczególności art. 3, art. 7 i art. 28 ustawy o dochodach. Skoro wniosko-dawca nie powołał tych przepisów ustawy o dochodach jako przepisów związkowych, to tym samym zarzut wkroczenia przez ustawodawcę w swobodę dysponowania subwencją ogólną nie mógł zostać rozpoznany. 6.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca kwestionuje art. 32 ustawy okołobudżetowej ze względu na zacieranie przez ustawodawcę różnic między subwencją OTK ZU B/2023 Tw 18/15 poz. 144 4 ogólną i dotacją celową. Rozważania te są jednak niewystarczające do uznania, że w wyniku wprowadzonej zmiany ustawowej doszło do naruszenia kompetencji objętych zakresem dzia-łania jednostek samorządu terytorialnego. Sama niespójność nie musi przesądzać o wkrocze-niu przez ustawodawcę w zakres kompetencji tych jednostek. 6.4. Okoliczności te uzasadniają odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu w zakre-sie badania zgodności art. 32 ustawy okołobudżetowej z art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 167 ust. 3 Konstytucji z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 1997 r.). 7. W następnym zarzucie wnioskodawca odwołuje się do zasady określoności prawa (art. 2 Konstytucji). 7.1. Zdaniem Rady Miasta „rozporządzenie, do którego odsyła zaskarżony przepis, nie określa (…) wysokości środków przydzielonych danej jednostce samorządu terytorialnego w zakresie zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży”. Wnioskodawca zarzuca także, że nie jest możliwe samodzielne wylicze-nie minimalnego limitu wydatków, o którym mowa w art. 32 ustawy okołobudżetowej. 7.2. Trybunał przypomina, że zasada poprawnej legislacji obejmuje między innymi wymóg dostatecznej określoności przepisów, które powinny być formułowane w sposób pre-cyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym (zob. wyrok TK z 24 lutego 2003 r., sprawa K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 18). Konstytucyjne zasady przyzwoitej legislacji i określoności przepisów prawa pozwalają oczekiwać od racjonalnego ustawodawcy tworzenia norm prawnych, które nie będą budzić wątpliwości co do treści przyznawanych praw (nakładanych obowiązków). 7.3. Odnosząc się do tej części wniosku, Trybunał podkreśla, że kwestionowany przez wnioskodawcę mechanizm wyliczania kwot subwencji został określony w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach. Jednak ten akt wykonawczy nie został zaskarżony przez Radę Miasta Knurowa, co powoduje, że nie można rozpatrzyć zarzu-tu związanego z trudnościami w ustaleniu kwot subwencji na specjalną organizację nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży. 7.4. Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 32 ustawy okołobudżetowej z art. 2 Konstytucji z powodu niedopusz-czalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r.). 8. Trybunał Konstytucyjny ustalił także, że zaskarżony przepis utracił moc obowiązu-jącą. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 1997 r., stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. 9. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.