Tw 19/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 1 kwietnia 2016 r. Pozycja 282 POSTANOWIENIE z dnia 24 marca 2016 r. Sygn. akt Tw 19/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Granat – przewodniczący Julia Przyłębska – sprawozdawca Piotr Pszczółkowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu-cyjnego z 28 grudnia 2015 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta K., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W dniu 17 sierpnia 2015 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta K. (dalej: wnioskodawca lub Rada Miasta) o zbadanie zgodności po pierwsze, art. 60 w zw. z art. 59 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczni-czej (Dz.U.2015.618, ze zm.; dalej: udl) w zakresie, w jakim pozwala na likwidację samo-dzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej bez żadnych ograniczeń, z art. 68 ust. 1-4 i art. 16 ust. 2 Konstytucji; po drugie, art. 59 ust. 2 udl w zw. z art. 238 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2013.885, ze zm.; dalej: ufp) z art. 2 Kon-stytucji; po trzecie, art. 59 ust. 4 w zw. z art. 7, art. 61, art. 204 i art. 216 udl w zakresie, w jakim uniemożliwia samorządowi terytorialnemu zapewnienie mieszkańcom równego do-stępu do opieki zdrowotnej za pośrednictwem samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, z art. 68 ust. 2, art. 16 ust. 2 i art. 163 w zw. z art. 2 oraz art. 166 ust. 1 i 2 Kon-stytucji; po czwarte, art. 220 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 60 ust. 3 pkt 2 i art. 204 ust. 2 udl z art. 2 Konstytucji. 2. Postanowieniem z 28 grudnia 2015 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania zgodności: art. 59 ust. 2 udl w zw. z art. 238 ufp z art. 2 Konstytucji; art. 7, art. 61, art. 204 udl z art. 68 ust. 2, art. 16 ust. 2 i art. 163 w zw. z art. 2 oraz art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 220 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 60 ust. 3 pkt 2 i art. 204 ust. 2 udl z art. 2 Konstytucji. 2.1. Trybunał stwierdził, że zarzut postawiony wobec art. 59 ust. 2 udl w zw. z art. 238 ufp jest ogólnikowy i zawiera lakoniczne uzasadnienie. Wnioskodawca nie skonfrontował treści zakwestionowanych przepisów ze wskazanym wzorcem kontroli konstytucyjności. OTK ZU B/2016 Tw 19/15 poz. 282 2 2.2. Ponadto, Trybunał zaznaczył, że Rada Miasta nie powiązała treści zaskarżonych art. 7, art. 61 i art. 204 (w tym art. 204 ust. 2 zdanie pierwsze) udl z postawionym zarzutem niezgodności z Konstytucją. Do tych przepisów odwołała się tylko po to, aby wzmocnić ar-gumentację niekonstytucyjności art. 59 ust. 4 udl. 2.3. W odniesieniu do art. 220 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 60 ust. 3 pkt 2 i art. 204 ust. 2 udl Trybunał stwierdził, że aby w ustawie o działalności leczniczej kwestionować pominięcie uregulowania statusu prawnego samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, wnioskodawca powinien wiązać swój zarzut z przepisem przewidującym dalsze funkcjonowanie tych zakła-dów, nie zaś z art. 220 pkt 1 udl. Niezależnie od powyższego Trybunał podkreślił, że wnioskodawca ograniczył się jedynie do wyrażenia przekonania o niezgodności tego prze-pisu z Konstytucją, wskazując bardzo ogólnikowo istniejące – jego zdaniem – w tej kwestii wątpliwości. Ponadto, jak zauważył Trybunał, w literaturze prezentowany jest pogląd, zgod-nie z którym samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są osobami prawnymi, gdyż żaden przepis ich tej osobowości nie pozbawił. 3. W zażaleniu z 13 stycznia 2016 r. Rada Miasta wniosła o zmianę zakwestionowa-nego postanowienia i nadanie wnioskowi dalszego biegu również w zakresie zbadania zgod-ności art. 59 ust. 2 udl w zw. z art. 238 ufp z art. 2 Konstytucji oraz art. 220 pkt 1 w zw. art. 7 udl z art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 138 w zw. z art. 139 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybuna-le Konstytucyjnym (Dz.U.1064, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) z dniem 30 sierpnia 2015 r. utraciła moc ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.102.643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie w postępowaniu przed Trybunałem w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy ustawy o TK z 1997 r. Rozpatrywany wniosek został wniesiony przed dniem wejścia w życie ustawy o TK z 2015 r., dlatego do jego wstępnej kon-troli zastosowanie mają przepisy ustawy o TK z 1997 r. 2. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK z 1997 r. wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnio-skowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedze-niu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK z 1997 r.). Trybunał bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnie-nie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpo-znawania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia. 3. W zażaleniu wnioskodawca podnosi, że na etapie wstępnej kontroli Trybunał może odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi tylko wtedy, gdy wniosek jest oczywiście bezza-sadny lub jego braki nie zostały uzupełnione w terminie. W ocenie wnioskodawcy Trybunał nie może odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu z powołaniem się na art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r., ponieważ przepis ten stanowi podstawę umarzania postępowania już po przekazaniu sprawy do merytorycznego rozpoznania. Zdaniem Rady Miasta w zakwestio- OTK ZU B/2016 Tw 19/15 poz. 282 3 nowanym postanowieniu Trybunał bezpodstawnie podjął próbę merytorycznego rozpoznania sprawy. 3.1. Trybunał podkreśla, że wniosek musi odpowiadać podstawowym wymaganiom pisma procesowego inicjującego postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, do któ-rych należy sformułowanie zarzutu i jego uzasadnienie z powołaniem dowodów na jego po-parcie (art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK z 1997 r.). Istotę zarzutu stanowi wykazanie zin-dywidualizowanej relacji między zakwestionowanym przepisem a podanym wzorcem kontro-li konstytucyjnej, mające uzasadniać, że przepis ten jest niezgodny z wzorcem (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 1 sierpnia 1997 r., Warszawa 1999, s. 113-114). Skoro bowiem kontrola hierarchicznej zgodności norm opiera się na domniemaniu ich konstytucyjności, to podmiot wszczynający postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym jest zobligowany przedstawić argumenty pozwalające uchylić to domniemanie i które to argumenty Trybunał może poddać ocenie me-rytorycznej. Wniosek, w którym wnioskodawca ograniczyłby się do wyrażenia przekonania o niezgodności przepisu z Konstytucją bądź wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości, nie może podlegać rozpoznaniu przez Trybunał. 3.2. Wstępne rozpoznanie służy wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępo-wania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Jeśli na tym etapie Trybunał stwierdzi, że w razie przekazania sprawy do merytorycznego rozpoznania zachodziłaby jedna z negatywnych przesłanek wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (art. 39 ustawy o TK z 1997 r.), to odmawia nadania dalszego biegu wnioskowi. Z uwagi na powyższe wydanie postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu możliwe jest nie tylko w przypadku, gdy braki formalne wniosku nie zostały usunięte we wskazanym terminie lub w razie oczywistej bezzasadności wniosku (zob. postanowienie TK z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). 4. W ocenie Rady Miasta zarzut postawiony wobec art. 59 ust. 2 udl w zw. z art. 238 ufp został szczegółowo uzasadniony we wniosku. Sprowadza się on, jak zaznacza wniosko-dawca: „do wykazania, że możliwość zapobieżenia obligatoryjnej likwidacji szpitala (samo-dzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej) poprzez pokrycie jego rocznej straty jest iluzo-ryczna i fasadowa”. Redakcja art. 59 ust. 2 udl nie pozwala – zdaniem Rady Miasta – na pokrycie ujemnego wyniku finansowego, a trudna sytuacja materialno-finansowa jednostki samorządu terytorialnego i ustawa o finansach publicznych „wymuszają” na tych jednostkach pewne zachowania. 4.1. Trybunał przypomina, że wnioskodawca kwestionował brak możliwości zaplano-wania w projekcie budżetu miasta wydatków na pokrycie ujemnego wyniku finansowego, ponieważ na dzień sporządzenia projektu budżetu fakt wystąpienia ujemnego wyniku finan-sowego i jego ewentualna wielkość nie są znane. Zgodnie bowiem z art. 238 ust. 1 ufp zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy, a ujemny wynik finansowy jest znany dopiero w ciągu roku budżetowego. Sama Rada Miasta przyznała jednak, że pokrycie ujem-nego wyniku finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej mogłoby się odbyć w drodze zmiany budżetu w trakcie jego realizacji. Niemożność dokonania tej zmiany ma – jak podał wnioskodawca – wynikać z braku środków finansowych. 4.2. Z powyższego wynika, że jedyny podany przez Radę Miasta argument, który ma uzasadniać naruszenie zasady przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji), to brak środków fi- OTK ZU B/2016 Tw 19/15 poz. 282 4 nansowych na pokrycie ujemnego wyniku finansowego. Trybunał prawidłowo ustalił, że oko-liczność ta (tj. kłopoty finansowe konkretnej gminy) jest elementem stanu faktycznego i nie ma związku z naruszeniem zasady przyzwoitej legislacji. Wnioskodawca nie skonfrontował zatem – wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi – treści zakwestionowanych przepisów z wzorcem kontroli konstytucyjnej. Tym samym postawione w zażaleniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. 5. Rada Miasta podnosi, że zaskarżyła art. 220 pkt 1 w zw. z art. 7 udl. Ten ostatni przepis przewiduje dalsze prowadzenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdro-wotnej przez jednostki samorządu terytorialnego. Wnioskodawca uznaje za niezrozumiałe stwierdzenie Trybunału, zgodnie z którym z uwagi na tożsamość materii uregulowanej w ustawie o zakładach opieki zdrowotnych i ustawie o działalności leczniczej konieczna była utrata mocy przez tę pierwszą. Ponadto, wnioskodawca za niejasne uznaje stwierdzenie Try-bunału, zgodnie z którym dalsze obowiązywanie art. 35b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U.2007.14.89, ze zm.; dalej: uzoz), dotyczącego powsta-nia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, nie znajduje uzasadnienia w sytuacji, w której te zakłady na gruncie nowej ustawy nie mogą już powstać. Wnioskodaw-ca podkreśla, że wskazał na art. 35b ust. 3 i art. 35b ust. 3 zdanie 2, a nie na cały art. 35b uzoz, a ponadto w innym kontekście niż zasugerował to Trybunał. Zdaniem wnioskodawcy „dzięki posiadaniu osobowości prawnej szpitale publiczne prowadzone przez jednostkę samo-rządu terytorialnego mogą samodzielnie występować w obrocie prawnym, stanowią odrębny od podmiotu je tworzącego podmiot praw i obowiązków, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność nawiązując stosunki z innymi podmiotami”. Zaznacza, że podmiotowość prawna dalej istniejących samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jest dla niego istotna ze względów finansowych − udziela bowiem tym zakładom pożyczek i poręcze-nia kredytów. Wskazuje również na odmienny pogląd w literaturze od tego, na który powołał się Trybunał w zakwestionowanym postanowieniu. 5.1. Trybunał przypomina, że Rada Miasta zarzuciła ustawie o działalności leczniczej „brak postanowienia dotyczącego nabycia lub posiadania przez samodzielne publiczne zakła-dy opieki zdrowotnej osobowości prawnej”. W takiej sytuacji Rada Miasta powinna wiązać swój zarzut z przepisem szczególnym, odnoszącym się do dalszego funkcjonowania samo-dzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i ich statusu. Przepisem takim nie jest art. 220 pkt 1 udl, zgodnie z którym ustawa o zakładach opieki zdrowotnej utraciła moc, ani wskazany w zażaleniu art. 7 udl, który tylko określił podmioty, mogące prowadzić istniejące w momencie wejścia w życie udl samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Przepi-sem odnoszącym się do dalszego funkcjonowania tych zakładów jest przede wszystkim art. 204 ust. 2 udl, w myśl którego publiczne zakłady opieki zdrowotnej działające na podstawie dotychczasowych przepisów stają się z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy podmiotami leczniczymi niebędącymi przedsiębiorcami. Jak jednak wynika z zażalenia, to nie ten przepis Rada Miasta uczyniła przedmiotem stawianego zarzutu. 5.2. Niezależnie jednak od powyższego Trybunał zwraca uwagę na to, że wnioskodawca powołał się na wątpliwości występujące w praktyce co do tego, czy samo-dzielne zakłady opieki zdrowotnej utraciły osobowość prawną. Do kompetencji Trybunału nie należy jednak usuwanie rozbieżności w orzecznictwie. Postawionego we wniosku zarzutu nie uzasadnia przywołany przez Radę Miasta pogląd Sądu Apelacyjnego w K. o przysługiwaniu samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej statusu jednostek, do których odpo-wiednio stosuje się przepisy o osobach prawnych. Taki status umożliwia bowiem tym pod-miotom uczestniczenie w obrocie prawnym. Znajduje to potwierdzenie w słowach przywoła- OTK ZU B/2016 Tw 19/15 poz. 282 5 nego przez wnioskodawcę M. Dercza: „samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest podmiotem leczniczym posiadającym − mimo że nie jest pewna jego osobowość prawna, to nawet jako ułomna osoba prawna − zdolność do czynności prawnych, zdolność deliktową, zdolność sądową i procesową. Ma on prawo do zarządzania wyodrębnionym majątkiem ru-chomym i nieruchomym” (M. Dercz, komentarz do art. 4 udl, teza 3 [w:] M. Dercz, T. Rek, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz., Lex 2014). W związku z tym Trybunał prawidłowo ustalił w zakwestionowanym postanowieniu, że wnioskodawca – poza ogólnikowymi stwierdzeniami – nie przedstawił argumentacji na poparcie tezy, jakoby uznanie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie za osoby prawne, lecz za jednostki organizacyjne, do których stosuje się odpowiednio przepi-sy o osobach prawnych, zagrażało pozycji prawno-finansowej wnioskodawcy. Wobec powyższego postawione w zażaleniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. 6. Trybunał podkreśla, że odmowa nadania dalszego biegu wnioskowi dotyczyła tylko części z zakwestionowanych przez wnioskodawcę norm prawnych. W pozostałym zakresie – tj. w zakresie zbadania zgodności z Konstytucją art. 60 w zw. z art. 59 ust. 3 i 4 oraz art. 216 udl z art. 68 ust. 1-4 i art. 16 ust. 2 Konstytucji, a także art. 59 ust. 4 w zw. z art. 216 udl z art. 68 ust. 2, art. 16 ust. 2 i art. 163 w zw. z art. 2 oraz art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji – wniosek zostanie przekazany do merytorycznego rozpoznania. W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.