Tw 2/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 7 czerwca 2016 r. Pozycja 408 POSTANOWIENIE z dnia 2 czerwca 2016 r. Sygn. akt Tw 2/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodnicząca i sprawozdawca Andrzej Rzepliński Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych o zbadanie zgodności: rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu ustalania minimalnych norm zatrudnienia pielęgniarek i położnych w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami (Dz. U. poz. 1545) w zw. z art. 50 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 618, ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospoli-tej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 2 marca 2016 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Naczelnej Ra-dy Pielęgniarek i Położnych (dalej: Rada) o zbadanie zgodności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu ustalania minimalnych norm zatrudnie-nia pielęgniarek i położnych w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami (Dz.U.1545; dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 50 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U.2015.658, ze zm.; dalej: ustawa o działalności leczniczej) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 68 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyj-nym (Dz.U.2016.293; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez podmiot, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, podlega wstępnemu rozpoznaniu. Na tym etapie postępowania Trybunał Konstytucyjny na posiedzeniu niejawnym (art. 81 ust. 1 ustawy o TK) w składzie trzech sędziów (art. 44 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o TK) bada, czy wniosek spełnia wymagania przewidziane w ustawie o TK (art. 60-62 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy zaskarżony akt norma- OTK ZU B/2016 Tw 2/16 poz. 408 2 tywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 1 pkt 3-5 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym pod-legałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK), a także, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 77 ust. 3 pkt 5 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – wyeliminowanie spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. 2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że organizacje zawodowe jako zrzeszenia przedstawicieli określonego zawodu (np. zaufania publicznego) mogą domagać się kontroli wyłącznie tych aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych zakresem działania tych-że organizacji (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), tj. spraw odnoszących się do wykonywania określonej profesji przez członków organizacji w kontekście przysługu-jących im uprawnień i ciążących na nich obowiązków (zob. postanowienie TK z 20 grudnia 2005 r., sprawa Tw 12/05, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 179 oraz powołane tam orzeczenia). To zatem konieczność obrony celów ściśle zawodowych stanowi ratio przyznania ogólnokrajo-wym władzom tychże organizacji legitymacji ograniczonej rzeczowo, pozostawiając podmio-tom legitymowanym generalnie (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji) inicjowanie kontroli norm uzasadnione ochroną interesu ogólnospołecznego (ogólnonarodowego). Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał w swoim orzecznictwie, przyznanie uprawnienia do wszczęcia abstrakcyjnej kontroli norm trzem różnym podmiotom, ale w obrę-bie jednego przepisu ustawy zasadniczej (art. 191 ust. 1 pkt 4), oznacza, że intencją ustrojo-dawcy było zwrócenie uwagi na szczególny rodzaj interesów związanych z działalnością podmiotów legitymowanych. Są to – odpowiednio – interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu (por. postanowienia z: 17 marca 2003 r., sprawa Tw 63/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 11; 25 lutego 2003 r., sprawa Tw 77/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 163; 19 marca 2003 r., sprawa Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80; 21 maja 2003 r., sprawa Tw 6/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 85; 28 stycznia 2004 r., sprawa Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2; 30 marca 2004 r., sprawa Tw 10/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 6 oraz 14 kwietnia 2004 r., sprawa Tw 22/03, OTK ZU nr 2/B/2004, poz. 105). 3. Rada wnosi o zbadanie konstytucyjności rozporządzenia w zw. z art. 50 ustawy o działalności leczniczej. 3.1. Zgodnie z art. 50 ustawy o działalności leczniczej: „1. Podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą stosuje minimalne normy zatrudnienia pielę-gniarek. Minimalne normy ustala kierownik tego podmiotu po zasięgnięciu opinii kierujących jednostkami lub komórkami organizacyjnymi określonymi w regulaminie organizacyjnym; oraz przedstawicieli organów samorządu pielęgniarek oraz związków zawodowych pielęgnia-rek i położnych działających na terenie podmiotu. 2. Minister właściwy do spraw zdrowia, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych oraz reprezentatywnych związków zawodowych, określi, w drodze rozporządze-nia, sposób ustalania minimalnych norm zatrudnienia pielęgniarek w podmiotach określonych w ust. 1, mając na celu zapewnienie właściwej jakości i dostępności świadczeń zdrowotnych. 3. Minister właściwy do spraw wewnętrznych w odniesieniu do podmiotów leczniczych, dla których jest podmiotem tworzącym, a minister właściwy do spraw zdrowia w odniesieniu do pozostałych podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami dokonuje corocznej oceny realizacji obowiązku, o którym mowa w ust. 1, na podstawie: danych przekazanych przez te OTK ZU B/2016 Tw 2/16 poz. 408 3 podmioty lecznicze w zakresie, terminie i w sposób wskazany przez tych ministrów; oraz wyników kontroli przeprowadzonej w trybie art. 119, jeżeli dane przekazane w sposób okre-ślony w pkt 1 okażą się niewystarczające dla oceny realizacji obowiązku, o którym mowa w ust. 1. 3a. Dane, o których mowa w ust. 3 pkt 1, nie mogą obejmować danych osobowych pielęgnia-rek i położnych. 4. W podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą zatrudnia się pracowników posiada-jących kwalifikacje odpowiednie do zajmowanego stanowiska. 5. Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, kwalifikacje wy-magane od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach okre-ślonych w ust. 1, kierując się bezpieczeństwem pacjentów oraz potrzebą zapewnienia efek-tywności zatrudnienia”. 3.2. Z kolei zaskarżone rozporządzenie wskazuje kryteria ustalania minimalnych norm zatrudnienia pielęgniarek i położnych (§ 1), określa wzory – obliczania średniego dobowego czasu świadczeń/czasu dyspozycyjnego, ustalania minimalnej normy zatrudnienia (§ 2), a także reguluje sposób ustalania minimalnych norm zatrudnienia w wypadku: oddziału o profilu anestezjologia, intensywna terapia, neonatologia (§ 3), wykonywania świadczeń z za-kresu leczenia uzależnień (§ 4), utworzenia nowego podmiotu, zmiany rodzaju działalności leczniczej lub zmiany zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych (§ 5), wykonywania dzia-łalności leczniczej w rodzaju ambulatoryjne świadczenia zdrowotne (§ 6). Ponadto rozporzą-dzenie przewiduje okres, na jaki ustala się normy (§ 7 i § 8). 3.3. Zarzuty Rady skierowane pod adresem obu aktów prawnych dotyczą braku obo-wiązku „zapewnienia bezpieczeństwa pacjentów oraz zapewnienia właściwej jakości i do-stępności świadczeń medycznych” w podmiotach leczniczych będących przedsiębiorcami, który skutkuje – zdaniem wnioskodawcy – pozbawieniem pacjentów gwarancji „właściwych kwalifikacji oraz liczby personelu medycznego, w tym pielęgniarek i położnych”. 3.4. W odniesieniu do tych przepisów Trybunał uznaje, że Rada może czynić je przedmiotem kontroli, jeśli dodatkowo wykaże, iż stawiane wobec nich zarzuty niezgodności z Konstytucją dotyczą spraw objętych jej zakresem działania. 3.5. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że ocena zdolności wnioskowej ogólnokra-jowej organizacji zawodowej pozostaje w ścisłym związku ze wskazanymi we wniosku wzor-cami kontroli, gdyż muszą one świadczyć o tym, że podmiot domagający się hierarchicznej kontroli zgodności norm wszczyna postępowanie sądowokonstytucyjne w celu ochrony okre-ślonych uprawnień realizowanych przez jego członków w ramach wykonywania przez nich profesji. 3.6. Trybunał wskazuje, że powołane przez wnioskodawcę wzorce kontroli, tj. zasada ochrony praw nabytych, zasada zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji), zasada rów-ności wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz prawo obywatela do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji), mają charakter gwarancyjny w stosunku do obywatela (por. postanowienie TK z 17 maja 2010 r., sprawa Tw 6/10, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 145). Trybunał stwierdza zatem, że wnioskodawca, formułując zarzuty niezgodności ze wskazany-mi wzorcami kontroli, zgodnie z którymi zakwestionowane regulacje mają zastosowanie wy-łącznie w odniesieniu do podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami, występuje w interesie ogólnospołecznym, tj. w trosce o pacjentów, nie zaś w interesie członków organi-zacji zawodowej – pielęgniarek i położnych. OTK ZU B/2016 Tw 2/16 poz. 408 4 3.7. O ile więc Rada może kwestionować przepisy ustawy rozporządzenia dotyczące zakresu praw i obowiązków pielęgniarek i położnych, o tyle stawianie pod adresem tych przepisów zarzutów niezgodności z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 68 ust. 1 Konstytucji – w kontek-ście zróżnicowania podmiotów leczniczych (niebędących przedsiębiorcami oraz przedsiębior-ców) w zakresie stosowania tych regulacji – w oczywisty sposób nie należy do spraw obję-tych zakresem działania wnioskodawcy. 3.8. Trybunał uznaje tym samym, że Rada, występując z wnioskiem w niniejszej sprawie, wykracza poza zakres swojej kompetencji do inicjowania postępowania przed Try-bunałem Konstytucyjnym (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 3.9. Okoliczność ta stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi (art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK). 4. Niezależnie od powyższego, w ocenie Trybunału, zarzuty niezgodności zakwestio-nowanych przepisów z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 68 ust. 1 Konstytucji cechuje oczywista bez-zasadność. 4.1. Rada przekonuje, że zakwestionowane przepisy są niezgodne z zasadą równości. Jej zdaniem „wszystkie podmioty prowadzące (…) działalność [leczniczą] powinny podlegać tym samym obowiązkom co do warunków jej prowadzenia”. Jak podkreśla wnioskodawca: „wspólną cechą istotną podmiotów leczniczych jest prowadzenie działalności leczniczej”. 4.2. Trybunał przypomina, że konstytucyjna zasada równości wszystkich wobec prawa nakazuje traktowanie sytuacji (podmiotów) podobnych w sposób podobny, dopuszczając trak-towanie sytuacji (podmiotów) odmiennych w sposób odmienny. Kluczowy charakter dla roz-ważania zasady równości ma więc zawsze ustalenie „cechy istotnej” (relewantnej), gdyż prze-sądza ona o uznaniu porównywalnych podmiotów za podobne lub odmienne (por. wyrok TK z 6 maja 1998 r., sprawa K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33). 4.3. Zdaniem Trybunału w rozpatrywanej sprawie cechą relewantną jest prowadzenie działalności leczniczej przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, nie zaś, jak wskazuje wnioskodawca, „prowadzenie działalności leczniczej”. Należy bowiem zauważyć, że Rada, porównując podmioty prowadzące działalność leczniczą, pomija okoliczność, że status praw-ny tych podmiotów jest różny. 4.4. Mając na uwadze powyższe, Trybunał stwierdza, że wobec podmiotów leczni-czych niebędących przedsiębiorcami ustawa o działalności leczniczej stawia jednakowe wy-magania. Trudno natomiast uznać zasadność zarzutu naruszenia zasady równości, porównując podmioty lecznicze prowadzone przez dwie odrębne grupy, tj. podmioty niebędące przedsię-biorcami (art. 4 ust. 1 pkt 2, 3 i 7) oraz przedsiębiorców (art. 4 ust. 1 pkt 1). 4.5. Rada podnosi również, że „[w] niniejszej sprawie, pozbawiając pacjentów gwa-rancji właściwych kwalifikacji oraz liczby personelu medycznego, w tym pielęgniarek i po-łożnych, oraz nie obejmując systemem kontroli w tym zakresie wszystkich podmiotów lecz-niczych, naruszona została norma art. 68 ust. 1 Konstytucji”. 4.6. Trybunał zwraca uwagę, że ustawa o działalności leczniczej zawiera regulacje, które wymagają wobec wszystkich podmiotów leczniczych spełnienia określonych warun- OTK ZU B/2016 Tw 2/16 poz. 408 5 ków, w tym: zapewnienia udzielania świadczeń zdrowotnych wyłącznie przez osoby wykonu-jące zawód medyczny oraz spełniające wymagania zdrowotne określone w odrębnych przepi-sach (art. 17 ust. 3 ustawy), przestrzegania norm dotyczących czasu pracy pracowników (art. 93-99a ustawy), przeprowadzania kontroli i nadzoru przez ministra właściwego do spraw zdrowia (art. 118-120, art. 122 ustawy). Tym samym twierdzenia wnioskodawcy, zgodnie z którymi pacjenci podmiotów leczniczych prowadzonych przez przedsiębiorców są pozba-wieni gwarancji udzielania świadczeń zdrowotnych przez personel o właściwych kwalifika-cjach, podlegający kontroli ministra właściwego do spraw zdrowia, nie są zasadne. 4.7. Ponadto wnioskodawca wskazuje, że „[d]o dnia wejścia w życie UoDL, tj. do 1 lipca 2011 r., świadczenia zdrowotne były udzielane przez zakłady opieki zdrowotnej, zorga-nizowane i działające według jednolitych, czytelnych zasad określonych przez władzę pu-bliczną i pod jej nadzorem. (…) Tworzyło to po stronie obywatela wymierne prawo nabyte”. 4.8. Trybunał podkreśla, że wnioskodawca błędnie rozumie konstytucyjną zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Zasada ta odnosi się bowiem do praw (uprawnień) rzeczy-wiście nabytych na podstawie rozstrzygnięć indywidualnych lub aktów generalnych w sytua-cji, gdy ich adresat spełnił warunki nabycia danego uprawnienia. W każdym wypadku muszą to być prawa rzeczywiście przyznane (lub ekspektatywy maksymalnie ukształtowane), a nie stworzone w ustawie możliwości przyznania określonych praw (zob. wyroki TK z: 17 października 2005 r., sprawa K 6/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 100 oraz 7 listopada 2005 r., sprawa P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111). 4.9. Wziąwszy pod uwagę powyższe, Trybunał stwierdza, że nie istnieje prawo nabyte do „dostępu do świadczeń zdrowotnych odpowiedniej jakości”. Ponadto, ustawa o działalno-ści leczniczej wymaga wobec wszystkich podmiotów leczniczych spełnienia niezbędnych warunków w zakresie prowadzenia działalności leczniczej, np. zatrudnienia osób wykonują-cych zawód medyczny. Ustawa zapewnia również korzystanie przez pacjentów ze świadczeń zdrowotnych udzielanych przez podmioty lecznicze niebędące przedsiębiorcami, np. przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, które są finansowane ze środków publicz-nych (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy). 5. Wnioskodawca przekonuje także, że „[o]chronie konstytucyjnej wynikającej z (…) zasady [zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa] podlega nie tylko zaufanie obywateli do litery prawa, ale także do racjonalności przesłanek podczas jego tworzenia. Wy-nikających z zaskarżonych przepisów ustawy o działalności leczniczej zmian w sytuacji prawnej podmiotów leczniczych, a przede wszystkim zmian w sytuacji prawnej świadczenio-biorców, nie uzasadniono. Nie sposób zatem poddać je ocenie pod względem racjonalności”. 6. Trybunał podkreśla, że nie jest, co do zasady, uprawniony do formułowania ocen celowości i racjonalności przyjmowanych przez ustawodawcę rozwiązań w sprawach doty-czących zmiany statusu prawnego podmiotów leczniczych (zob. wyrok z 26 października 2010 r., sprawa K 58/07, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 80). Wnioskodawca nie może zatem oczekiwać, że Trybunał rozpatrzy przytoczony wyżej zarzut. 7. Okoliczności powyższe stanowią podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnio-skowi (art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK). W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak na wstępie.