Tw 2/22

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 20 kwietnia 2023 r. Pozycja 118 POSTANOWIENIE z dnia 24 stycznia 2023 r. Sygn. akt Tw 2/22 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mariusz Muszyński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy Kleszczów o zbadanie zgodności: 1) art. 4a ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) w zakresie, w jakim „dopuszcza wyda-nie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, bez przeprowa-dzenia konsultacji społecznych” z: a) z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Stras-burgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.) „przez to, że wyłącza bezwzględnie wymagany nim obowiązek prze-prowadzenia konsultacji społecznych, co do zmiany granic społeczności lokalnej”, b) z art. 15 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej „przez to, że unie-możliwia uwzględnienie więzi społecznych przy przeprowadzaniu zmian w zasadniczym podziale terytorialnym kraju; 2) art. 4a ust. 1, 3 i 4 w związku z art. 4c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim „uniemożliwia członkom wspólnoty samorządowej wy-rażenie stanowiska w sprawie ustalenia granic gmin w drodze referendum” z: a) art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego „przez to, że uniemożliwia przeprowadzenie referendum w sprawie ustalenia granic gmin, w sytuacji gdy ustawa na to zezwala”, b) art. 170 w związku z art. 62 ust. 1 Konstytucji „przez to, że uniemożliwia członkom wspólnoty samorządowej podjęcie decyzji w drodze referendum w sprawie dotyczącej tej wspólnoty”, c) art. 32 ust. 1 Konstytucji „przez to, że różnicuje prawo członków wspólno-ty samorządowej do wyrażenia stanowiska w sprawie ustalenia granic gmin w drodze referendum w zależności od trybu, w jakim podejmowane jest rozporządzenie w sprawie ustalenia granic gmin”, d) wyrażoną w art. 2 Konstytucji „zasadą ochrony zaufania obywateli do pań-stwa i do stanowionego przez nie prawa przez to, że czyni bezskuteczną pozostającą w toku procedurę referendum lokalnego, w której realizowane są prawa członków wspólnoty samorządowej”, OTK ZU B/2023 Tw 2/22 poz. 118 2 e) art. 15 ust. 2 Konstytucji „przez to, że uniemożliwia uwzględnienie więzi społecznych przy przeprowadzaniu zmian w zasadniczym podziale teryto-rialnym kraju”; 3) § 1 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2021 r. w spra-wie ustalenia granic niektórych gmin (Dz. U. z 2021 r. poz. 2444) w zakresie, w jakim „odnosi się do wejścia w życie § 1”, z: a) art. 4a ust. 1, 3 i 4 w związku z art. 4c ust. 1 ustawy o samorządzie gmin-nym w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o re-ferendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741) oraz w związku z art. 170 i art. 62 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lo-kalnego, art. 15 ust. 2, art. 92 ust. 1 w związku z art. 7 Konstytucji, „po-przez naruszenie procedury wydania rozporządzenia w sprawie ustalenia granic gmin z uwagi na jego wydanie bez przeprowadzenia konsultacji społecznych, w trakcie trwania procedury referendum w sprawie ustalenia granic gmin, której rozporządzenie dotyczy”, b) art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 92 ust. 1 zdanie 1 w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji „poprzez naruszenie procedury wydania rozporządzenia w sprawie ustalenia granic gmin pole-gające na tym, że postępowanie inicjujące jego wydanie zostało wszczęte na podstawie wniosku złożonego przez podmiot nieuprawniony – woje-wodę, któremu ustawa przypisuje w procedurze ustalania granic gmin rolę bezstronnego organu opiniującego i organu nadzoru”, c) art. 2 Konstytucji „poprzez naruszenie procedury wydania rozporządzenia w sprawie ustalenia granic gmin ze względu na nadmiernie szybkie tempo prac prawodawczych zaprzeczające konstytucyjnemu standardowi rzetel-nej procedury prawodawczej, w sytuacji gdy regulowana materia oraz oko-liczności sprawy nie uzasadniały szybkiego procedowania projektu rozpo-rządzenia, a wręcz przeciwnie przemawiały za koniecznością dokonania stosownych analiz i ekspertyz oraz przeprowadzenia rzetelnej debaty nad projektowaną zmianą terytorialną z udziałem strony samorządowej i spo-łecznej”, d) art. 3 pkt 5 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 90, poz. 759) w związku z wyrażoną w preambule Konstytucji „zasadą współdziałania władz i zasadą dialogu społecznego poprzez naruszenie procedury wydania rozporządzenia w sprawie ustale-nia granic gmin ze względu na brak przedstawienia Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego projektu rozporządzenia w sprawie ustalenia granic gmin do zaopiniowania”, e) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów norma-tywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 2 Konstytucji „poprzez naruszenie standardu odpowiedniego va-catio legis w sytuacji gdy regulowana materia wymagała zapewnienia sto-sownego okresu dostosowawczego do wprowadzanych zmian terytorial-nych”, f) art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 92 ust. 1 zda-nie 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz w związku z art. 15 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji „z uwagi na ustalenie granic gmin pomimo braku wystąpienia w sprawie lokalnego interesu publicznego OTK ZU B/2023 Tw 2/22 poz. 118 3 (odmiennego od interesu własnego jednej z gmin objętych zmianą granic) lub ogólnokrajowego interesu publicznego, który uzasadniałaby narusze-nie zasady stabilności granic gmin”, g) art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 92 ust. 1 zdanie 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz w związku z art. 15 ust. 2 Konsty-tucji „z uwagi na niezrealizowanie ustawowo określonych wytycznych wydania rozporządzenia w sprawie ustalenia granic gmin”, h) art. 15 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji „poprzez naruszenie zasady samodzielności gminy polegające na dokonaniu zmiany przebiegu granicy pomiędzy gminami w sytuacji braku spełnienia przesłanek celo-wości, niezbędności i proporcjonalności takiego naruszenia”, p o s t a n a w i a: nadać wnioskowi dalszy bieg. UZASADNIENIE Rada Gminy Kleszczów (dalej: wnioskodawca), reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wystąpiła 27 kwietnia 2022 r. (data nadania) do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem przytoczonym w komparycji niniejszego postanowienia. Zarządzeniem z 5 lipca 2022 (doręczonym 11 lipca 2022 r.) Prezes Trybunału Konsty-tucyjnego wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku przez doręczenie odpisów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem załączników złożonych wraz z wnioskiem, wymienionych w punktach 2-15 listy załączników, pod rygorem ujemnych skutków procesowych. W piśmie z 15 lipca 2022 r. (data nadania) pełnomocnik wnioskodawcy usunął braki formalne wniosku w przepisanym terminie. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po-stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) wniosek złożony przez podmiot, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, Prezes Trybunału kieruje do wyznaczonego przez siebie sędziego Trybunału w celu wstępnego roz-poznania na posiedzeniu niejawnym. Trybunał bada, czy wniosek spełnia wymagania przewi-dziane w art. 47 i art. 48 u.o.t.p.TK, czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK), a w szczególności, czy zaskarżony akt normatywny dotyczy spraw objętych za-kresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 1 pkt 3-5 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytu-cji). 2. Wnioskodawca, stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 1 u.o.t.p.TK, dołączył do wniosku uchwałę Rady Gminy Kleszczów nr XLVI/588/2022 z 31 marca 2022 r. w sprawie wystąpie-nia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 4a ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej: usg) oraz § 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2021 r. w sprawie ustale-nia granic niektórych gmin (Dz. U. z 2021 r. poz. 2444) ze wskazanymi w komparycji przepi-sami Konstytucji i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz odnośnie rozporządzenia także z przepisami ustawowymi (dalej: uchwała). Stanowi ona podstawę wszczęcia niniejsze-go postępowania. OTK ZU B/2023 Tw 2/22 poz. 118 4 3. Stosownie do art. 191 ust. 2 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu te-rytorialnego są uprawnione do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm, jeżeli kwestionowany przez nie akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działania. W związku z tym art. 48 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK wymaga by wnioskodawca, powołując przepis prawa lub statutu uzasadnił, że kwestionowana ustawa dotyczy spraw objętych zakresem jego działania. 3.1. Wnioskodawca wypełniając dyspozycję art. 48 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK, wskazał, że 4a ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) statuują kompetencję gminy do wyrażenia stanowiska w sprawie projektowanej zmiany granic gminy. Nadto wnioskodawca podniósł, że przepisy § 1 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin (Dz. U. z 2021 r. poz. 2444) są objęte zakresem działania Rady Gminy Kleszczów, ponieważ wpro-wadziły zmianę przebiegu granic pomiędzy gminą Kleszczów, a gminą Bełchatów. 3.3. Konkludując wnioskodawca podniósł, że Rada Gminy Kleszczów posiada legity-mację do wniesienia niniejszego wniosku. 4. Wnioskodawca określił przedmiot oraz wzorce kontroli, a także uzasadnił sformu-łowane we wniosku zarzuty (art. 47 ust. 1 pkt 4-6 i ust. 2 u.o.t.p.TK). 4.1. Kontroli Trybunału Konstytucyjnego poddany został art. 4a ust. 3 w związku z ust. 1 usg w zakresie, w jakim „dopuszcza wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, bez przeprowadzenia konsultacji społecznych”. Wskazane przepisy przewidują termin zawity 3 miesięcy na wyrażenie przez zaintere-sowaną radę gminy opinii na temat planowanych zmian terytorialnych. Oznacza to, że po bez-skutecznym upływie tego terminu Rada Ministrów jest uprawniona do wydania rozporządze-nia o przeprowadzeniu planowanych zmian pomimo braku wyrażenia przedmiotowej opinii. Zdaniem wnioskodawcy stoi to w sprzeczności z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokal-nego, sporządzonej w Strasburgu z dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL), który w razie planowania przeprowadzenia zmian terytorial-nych gmin wprost nakazuje przeprowadzanie konsultacji społecznych i nie przewiduje w tym względzie żadnych wyjątków. Jednocześnie kwestionowany przepis narusza zawarty w art. 15 ust. 2 Konstytucji nakaz uwzględnienia istniejących więzi społecznych przy planowaniu przeprowadzania zmian terytorialnych, ponieważ kwestionowany przepis umożliwia prze-prowadzenie zmian terytorialnych bez zasięgnięcia opinii społeczności lokalnej. 4.2 Zdaniem wnioskodawcy art. 4a ust. 1, 3 i 4 w związku z art. 4c ust. 1 usg unie-możliwia członkom wspólnoty samorządowej wyrażenie stanowiska w sprawie ustalenia gra-nic gmin w drodze referendum, ponieważ przewidziany tym przepisem termin 3 miesięcy na wydanie opinii jest za krótki. Przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokal-nym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 741) przewidują na poszczególne czynności konkretne termi-ny, których musi dochować podmiot organizujący referendum. Mimo tego, że ustawodawca nadał tym terminom charakter maksymalny, to jest wysoce prawdopodobne, że ich suma, która wynosi łącznie 140 dni, przekroczy ustawowy próg trzech miesięcy. Zdaniem wniosko-dawcy dochodzi przez to do bezpośredniego naruszenia zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości, ponieważ sytuacja obywateli jest zróżnicowana w zależności od tego czy zainicjowano już procedurę zmierzającą do dokonania zmiany granic terytorialnych. Dodatkowo wnioskodawca twierdzi, że system prawa polskiego nadaje referendum pierwszeństwo przed konsultacjami społecznymi, nawet w sytuacji gdy zostały one już prze-prowadzone. Zatem wskazana regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 170 w związku OTK ZU B/2023 Tw 2/22 poz. 118 5 z art. 62 ust. 1 Konstytucji, ponieważ narusza nie tylko prawo obywateli do wyrażenia swojej woli w drodze referendum, ale także zakaz podejmowania działań legislacyjnych naruszają-cych to prawo. Godzi ona też w zawartą w art. 2 Konstytucji zasadę ochrony zaufania obywa-teli do państwa i do stanowionego przez nie prawa oraz w art. 15 ust. 2 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie więzi społecznych powstałych w gminach objętych zmianą terytorialną. 4.3 Wnioskodawca podniósł również, że § 1 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin (Dz. U. z 2021 r. poz. 2444; dalej: rozporządzenia) zostały wydane z naruszeniem obowiązujących procedur, w szczególności bez przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy Klesz-czów. Nadto wskazana procedura, zdaniem wnioskodawcy, została przeprowadzona nierze-telnie, w nieuzasadnionym okolicznościami pośpiechu, bez dokonania niezbędnych analiz i ekspertyz oraz przeprowadzenia debaty społecznej nad planowaną zmianą. Nadto przyjęcie rażąco krótkiego okresu vacatio legis spowodowało dla mieszkańców i przedsiębiorców ne-gatywne skutki z uwagi na brak czasu na zapoznanie się z całokształtem prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Bełchatów. Z drugiej strony przeprowadzenie procedury prawodawczej w takim tempie nie znajdowało uzasadnienia ani w lokalnym interesie pu-blicznym gminy Kleszczów ani w ogólnokrajowym interesie publicznym, który mógłby uza-sadnić naruszenie zasady stabilności granic gmin. Zdaniem wnioskodawcy, wydając kwe-stionowane rozporządzenie Rada Ministrów kierowała się wyłącznie interesem fiskalnym gminy Bełchatów, mimo, że odniesiona przez tę gminę korzyść finansowa jest niewspółmier-na do strat poniesionych przez gminę Kleszczów. Wnioskodawca twierdzi również, że kwestionowana procedura została wszczęta przez nieuprawniony do tego podmiot: Wojewodę Łódzkiego, który na podstawie art. 4 ust. 1 usg w związku z art. 92 ust. 1 zdanie 1 w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji powinien pełnić rolę bezstronnego organu opiniującego i organu nadzoru. Zaś w toku prowadzonej procedury Rada Ministrów uchybiła obowiązkowi przeprowadzenia odpowiednich konsultacji, w szcze-gólności poprzez uzyskanie merytorycznej opinii Komisji Wspólnej. W efekcie kwestiono-wane rozporządzenie jest „aktem arbitralnym, rażąco urągającym konstytucyjnym zasadom kształtowania ustroju terytorialnego” (skarga, s. 132). 5. W tym stanie rzeczy Trybunał stwierdza, że skoro złożony wniosek spełnia wyma-gania przewidziane w u.o.t.p.TK, to – na podstawie art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK – należało posta-nowić jak w sentencji.