Tw 27/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 17 marca 2016 r. Pozycja 184 POSTANOWIENIE z dnia 9 marca 2016 r. Sygn. akt Tw 27/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący i sprawozdawca Stanisław Rymar Piotr Tuleja, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta B. o zbadanie zgodności: § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.) z art. 5 lit. b, d i e pkt ii Konwencji Sztok-holmskiej w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicznych, sporządzonej w Sztokholmie dnia 22 maja 2001 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 14, poz. 76), p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 6 listopada 2015 r. Rada Miasta B. (dalej: wnioskodawca, Rada Miasta) skie-rowała do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności § 3 ust. 1 rozpo-rządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zna-cząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.213.1397, ze zm.; dalej: rozporządzenie) z art. 5 lit. b, d i e pkt ii Konwencji Sztokholmskiej w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicz-nych, sporządzonej w Sztokholmie dnia 22 maja 2001 r. (Dz.U.2009.14.76; dalej: Konwencja Sztokholmska). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyj-nym (Dz.U.1064, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek złożony przez podmiot, o którym mo-wa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, Prezes Trybunału kieruje do wstępnego rozpoznania w celu rozstrzygnięcia, czy spełnia wymagania warunkujące nadanie mu dalszego biegu. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie trzech sędziów bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 61 i art. 62 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bez-zasadny (art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto, wstępne OTK ZU B/2016 Tw 27/15 poz. 184 2 rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedo-puszczalności wydania orzeczenia (art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK), a także, jeżeli akt nor-matywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzecze-nia (art. 77 ust. 4 pkt 5 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – wyeliminowanie spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. 2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy w odniesieniu do za-skarżonego przepisu wniosek spełnia wymóg, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego są upraw-nione do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli kwestionowa-ny akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Trybunał przypomina, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą art. 191 ust. 2 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Kon-stytucji należy wykładać ściśle. Kwestionowany we wniosku akt normatywny (jego część) musi więc być bezpośrednio związany z zakresem działania danego podmiotu, wyznaczonym przez przepisy Konstytucji lub ustaw. 2.1. Przedmiotem wniosku jest § 3 ust. 1 rozporządzenia, który w 107 punktach wska-zuje przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Rady Miasta niezgodność tego przepisu z art. 5 lit. b, d i e pkt ii Konwencji Sztokholmskiej wynika z nie-zaliczenia instalacji do spopielania zwłok, zakładanych na terenach miast, do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Wnioskodawca podkreślił, że pominięcie kremato-rium w wykazie inwestycji, które mogą mieć wpływ na środowisko, spowodowało, iż budowa spopielarni zwłok nie jest uzależniona od oceny oddziaływania krematorium na środowisko, a organy administracji publicznej nie mogą nałożyć na inwestorów obowiązku przedłożenia takiej oceny. Skutkowało to zaistnieniem licznych „konfliktów społecznych”, których przy-czyną jest obniżenie standardów ochrony przed trwałymi zanieczyszczeniami organicznymi. 2.2. Uzasadniając legitymację do zainicjowania kontroli zgodności zaskarżonych przepisów z Konwencją Sztokholmską, Rada Miasta wskazała, że Prezydent Miasta B. wyda-je pozwolenia na budowę różnych inwestycji (w tym spopielarni zwłok), ponieważ jest orga-nem administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten, zgodnie z ustawą z dnia 3 paź-dziernika 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeń-stwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013.1235, ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa), wydaje także decyzje o środowiskowych uwarunkowa-niach budowy. Ze względu na niezakwalifikowanie krematorium do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko organ wykonawczy nie ma możliwości zobowiązania inwestora do przedstawienia oceny wpływu takiej inwestycji na środowisko. 2.3. Trybunał stwierdza, że zakwestionowane rozporządzenie wykonuje dyspozycję zawartą w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społe-czeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jego znacze-nie normatywne polega na stworzeniu wykazu inwestycji, wybudowanie których może mieć wpływ na środowisko. Jakkolwiek treść rozporządzenia ma pewne znaczenie dla kompetencji organów udzielających pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na wybudowaniu spo-pielarni zwłok, to jednak § 3 ust. 1 rozporządzenia nie jest normą kompetencyjną dla organów samorządu terytorialnego, a podstawy działania tych organów jako organów architektoniczno-budowlanych zawarte są w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane OTK ZU B/2016 Tw 27/15 poz. 184 3 (Dz.U.2013.1409, ze zm.), natomiast w zakresie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych – w przepisach ustawy środowiskowej. 2.4. Wnioskodawca nie odniósł rozpatrywanego wniosku do postanowień ustawo-wych, z których wynika zakres kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, nie wykazał zatem, że kwestionowany § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczy spraw objętych zakre-sem jego działania, co przemawia za odmową nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 77 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 2.5. Niezależnie od powyższego Trybunał przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, z treści art. 191 ust. 2 Konstytucji wynika, iż podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są uprawnione do występowania z wnioskami w sprawach ogól-nopaństwowych lub ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dany podmiot reprezentuje (zob. postanowienia TK z: 17 listopada 2004 r., Tw 41/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 274; 24 maja 2005 r., Tw 38/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 97 oraz 19 kwietnia i 28 listopada 2005 r., Tw 56/04, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 206 i 207). W zakresie działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie mieści się zwłaszcza wnioskowanie o hierarchiczną kontrolę norm, jeżeli stawiane zarzuty wskazują na naruszenie przepisów Konstytucji, które mają charakter gwarancyjny w stosunku do obywateli (zob. postanowienie TK z 9 października 2002 r., Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233). 2.6. Rada Miasta nie miała kompetencji do kwestionowania konstytucyjności rozpo-rządzenia z Konwencją Sztokholmską. Przesądza to, że Trybunał nie nada wnioskowi dalsze-go biegu. 2.7. Rada Miasta zarzuca § 3 ust. 1 rozporządzenia niezgodność z art. 5 lit. b, d i e pkt ii Konwencji Sztokholmskiej ze względu na to, że katalog przedsięwzięć mogących od-działywać na środowisko nie obejmuje instalacji do spopielania zwłok. 2.7.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że funkcją wniosku w sprawie abstrak-cyjnej kontroli norm jest doprowadzenie do usunięcia z systemu obowiązującego prawa tych norm, które cechuje niezgodność z normami wyższego rzędu. Funkcja ta nie może być reali-zowana w wypadku, gdy wnioskodawca czyni przedmiotem zaskarżenia brak konkretnego unormowania prawnego, tzw. lukę prawną (zaniechanie prawodawcze). W swoim orzecznic-twie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że jako organ kontroli konstytucyjno-ści i legalności prawa nie posiada jakichkolwiek kompetencji prawotwórczych, których wyko-rzystanie umożliwiłoby samodzielne uzupełnienie obowiązującego systemu prawa o „brakującą” normę prawną, wyrażającą treść oczekiwaną przez wnioskodawcę. Jako tzw. negatywny ustawodawca, Trybunał ogranicza się jedynie do oceny, czy w kontrolowa-nym przypadku prawodawca przekroczył konstytucyjne (ustawowe) granice przyznanego mu władztwa do stanowienia prawa (por. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52). 2.7.2. Trybunał orzekał, że „zarzuty nie mogą polegać na wskazaniu, iż przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadawalałoby wnioskodawcę. Gdyby istniała możliwość zaskarżenia przepisu pod zarzutem, iż nie zawiera on regulacji, które w przekona-niu wnioskodawcy winny się w nim znaleźć, każdą ustawę lub dowolny jej przepis można byłoby zaskarżyć w oparciu o tego rodzaju przesłankę »negatywną«” (wyrok TK z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Problem oceny skutków braku OTK ZU B/2016 Tw 27/15 poz. 184 4 stosownej regulacji pozytywnej wykracza poza granice działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z 6 marca 2001 r., K 30/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 34, a także postanowienie TK z 24 września 2007 r., Tw 22/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 191). 2.7.3. Zważywszy na to Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzut braku uregu-lowania w § 3 ust. 1 rozporządzenia określonego rodzaju instalacji nie podlega rozpatrzeniu w trybie abstrakcyjnej kontroli norm. 3. W kontekście podniesionych przez wnioskodawcę zarzutów Trybunał Konstytu-cyjny odniesie się do treści Konwencji Sztokholmskiej w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicznych. 3.1. Konwencję Sztokholmską w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicznych ra-tyfikował Prezydent Rzeczypospolitej za zgodą wyrażoną w ustawie z dnia 13 czerwca 2008 r. o ratyfikacji Konwencji Sztokholmskiej w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicz-nych, sporządzonej w Sztokholmie dnia 22 maja 2001 r. (Dz.U.138.864). W myśl art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpo-średnio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Artykuł 3 Konwencji Sztokholmskiej reguluje przedsięwzięcia dla zmniejszenia lub eliminacji uwolnień z zamierzonej produkcji i nakłada liczne obowiązki na „Stronę Konwen-cji”, rozumianą jako państwo lub regionalną organizację integracji gospodarczej, która zgo-dziła się przestrzegać jej postanowień i wobec której ona obowiązuje. W rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma zatem ocena bezpośredniej stoso-walności Konwencji. Należy więc odpowiedzieć na pytanie, czy normy powołanej umowy międzynarodowej mogą być podstawą uprawnień przyznanych jednostkom, bez uprzedniej konieczności dokonania zmiany systemu prawa obowiązującego w Polsce. 3.2. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na sposób formułowania przepisów Konwencji Sztokholmskiej. W przeważającej części postanowień jest mowa o tym, że „każda ze Stron Konwencji zabroni i/lub podejmie prawne i administracyjne działania”, „będzie promować podejmowanie dostępnych, wykonalnych i praktycznych działań umożliwiających szybkie osiągnięcie realnego i znaczącego zmniejszenia poziomu uwolnień lub eliminacji” źródeł antropogenicznych określonych substancji chemicznych. W ocenie Trybunału Konsty-tucyjnego, realizacja postanowień Konwencji – na gruncie art. 91 ust. 1 in fine Konstytucji – uzależniona jest od wydania ustawy. Przepisy Konwencji, wskazane przez wnioskodawcę jako wzorce kontroli, zobowiązują Państwo Stronę do podjęcia działań legislacyjnych i fak-tycznych, a w tym do ustanowienia przepisów, które pozwolą realizować uprawnienia wyni-kające z Konwencji. 3.3. Biorąc pod uwagę, że Konwencja Sztokholmska nie może być wzorcem kontro-li, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK stwierdza niedo-puszczalność wydania orzeczenia w zakresie badania zgodności § 3 ust. 1 rozporządzenia z art. 5 lit. b, d i e pkt ii Konwencji Sztokholmskiej. 4. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.