Tw 30/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 5 maja 2023 r. Pozycja 148 POSTANOWIENIE z dnia 3 sierpnia 2016 r. Sygn. akt Tw 30/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Wróbel – przewodniczący i sprawozdawca Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Marek Zubik, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Powiatu Strzyżowskiego o zbadanie zgodności: art. 32 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. poz. 1877) z art. 2, art. 16 ust. 2 zdanie drugie, art. 32, art. 165 ust. 2, art. 167 ust. 2 i 3 oraz art. 216 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 12 listopada 2015 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Powiatu Strzyżowskiego (dalej: Rada Powiatu, wnioskodawca) o stwierdzenie niezgodności art. 32 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U.1877; dalej: ustawa okołobudżetowa) z art. 2, art. 16 ust. 2 zdanie drugie, art. 32, art. 165 ust. 2, art. 167 ust. 2 i 3 i art. 216 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyj-nym (Dz.U.2016.293, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek złożony przez podmiot, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, Prezes Trybunału kieruje do wstępnego rozpo-znania w celu rozstrzygnięcia, czy spełnia wymagania warunkujące nadanie mu dalszego bie-gu. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie trzech sędziów bada, czy wnio-sek odpowiada wymogom formalnym (art. 61 i art. 62 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnio-nego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto, wstęp-ne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedo- OTK ZU B/2023 Tw 30/15 poz. 148 2 puszczalności wydania orzeczenia (art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK), a także, jeżeli akt nor-matywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzecze-nia (art. 77 ust. 4 pkt 5 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – wyeliminowanie spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. 2. Podstawowym wymogiem dopuszczalności wniosku inicjującego kontrolę konsty-tucyjności aktu normatywnego jest prawidłowe określenie zakresu zaskarżenia, który – zgod-nie z art. 50 ust. 2 ustawy o TK – obejmuje wskazanie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części (określenie przedmiotu kontroli) oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (wskazanie wzorca kontro-li). 2.1. Spełnienie tego warunku jest szczególnie istotne ze względu na obowiązującą w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zasadę skargowości art. 50 ust. 1 ustawy o TK), która oznacza, że kontroli konstytucyjności może podlegać wyłącznie przepis, który został objęty przez wnioskodawcę zakresem zaskarżenia. 2.2. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że określenie zaskarżonych przepi-sów powinno polegać na sprecyzowaniu kwestionowanej treści normatywnej wraz z jedno-czesnym wskazaniem jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które tę właśnie treść normatywną wyrażają. Postawienie zarzutu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyj-nym oznacza sformułowanie przez wnioskodawcę krytyki (ujemnej oceny, zastrzeżenia) oraz nadanie formy słownej twierdzeniu, że norma niższego rzędu jest niezgodna z normą wyższe-go rzędu. Istotę zarzutu stanowi zindywidualizowanie relacji pomiędzy zakwestionowanym aktem normatywnym (lub jego częścią) a podstawą kontroli, a więc uzasadnienie twierdzenia, że akt normatywny (jego część) pozostaje w konkretnej relacji do wzorca – jest niezgodny (sprzeczny) z tym wzorcem (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 113-114). 3. Przedmiotem rozpatrywanego wniosku jest art. 32 ustawy okołobudżetowej, zgod-nie z którym: „[w] roku 2015 na realizację zadań wymagających stosowania specjalnej orga-nizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży jednostka samorządu terytorialnego prze-znacza środki w wysokości nie mniejszej niż wynikająca z podziału części oświatowej sub-wencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samo-rządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115, 1574 i 1644), w zakresie tych zadań”. 4. Po analizie wniosku Trybunał stwierdza, że przedmiot zaskarżenia został wyzna-czony zbyt wąsko, gdyż Rada Powiatu sformułowała zarzuty nie tylko wobec art. 32 ustawy okołobudżetowej, ale również wobec przepisów innych aktów normatywnych, których jednak nie poddała kontroli w rozpatrywanej sprawie. 4.1. Rada Powiatu zarzuciła, że nakaz wydatkowania określonej kwoty części oświa-towej subwencji ogólnej, choć wyrażony w ustawie, „ma charakter blankietowy”. W uzasad-nieniu wskazała, że zawarte w art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.2016.198; dalej: ustawa o dochodach) upoważnie-nie do wydania rozporządzenia zezwala ministrowi na dowolne kształtowanie wysokości subwencji w części dotyczącej zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. OTK ZU B/2023 Tw 30/15 poz. 148 3 Skoro zdaniem Rady Powiatu istniały wątpliwości co do treści przepisu upoważniają-cego, a ponadto mogło dojść do tego, że wbrew art. 167 ust. 3 Konstytucji ingerencja w sytu-ację finansową jednostek samorządu terytorialnego odbywała się w oparciu o przepisy podu-stawowe, to wskazywany problem zakresu oraz podstaw prawnych tej ingerencji wniosko-dawca powinien powiązać z art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach oraz z konkretnymi przepisami rozporządzenia, do wydania którego obligowało upoważnienie ustawowe. W ocenie Trybuna-łu nie można bowiem uznać, że przyczyny zarzucanego naruszenia zasady wyłączności usta-wy w określaniu źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego należy poszukiwać tylko w treści zaskarżonego art. 32 ustawy okołobudżetowej. 4.2. Rada Powiatu zakwestionowała art. 32 ustawy okołobudżetowej również dlatego, że prowadzi on do zatarcia różnic między subwencją ogólną i dotacją celową. Wnioskodawca dowodzi, że jeżeli ciąży na nim obowiązek wydania wszystkich środków na specjalną organi-zację nauki i metody pracy, a jednocześnie w razie „zaoszczędzenia” tych środków nie może wykorzystać ich na inne cele, to przyjęte rozwiązanie nie spełnia cech subwencji ogólnej. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzutów takich nie można rozpatrzyć bez po-wołania precyzyjnej podstawy prawnej kwalifikacji środków otrzymywanych przez samorząd terytorialny na realizację zadań związanych z koniecznością stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, a w szczególności bez wskazania przepisów ustawy o dochodach, które tworzą katalog źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego i które definiują pod-stawową cechę subwencji ogólnej, jaką jest przyznanie samorządowi terytorialnemu prawa do decydowania o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej. 4.3. Wnioskodawca uznaje, że 9-dniowa vacatio legis jest zbyt krótka i utrudnia wprowadzenie odpowiednich zmian w uchwale budżetowej. Również ten zarzut nie został powiązany z adekwatnym treściowo przepisem regulu-jącym termin wejścia w życie tego aktu prawnego (tzn. art. 40 ustawy okołobudżetowej), a postawiony wobec art. 32 ustawy okołobudżetowej – prima facie – jest oczywiście bezza-sadny. 4.4. Zdaniem Rady Powiatu nie jest jasne, co należy rozumieć przez „zadania wyma-gające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży”, o któ-rych mowa w art. 32 ustawy okołobudżetowej. Odnosząc się do tej części wniosku, Trybunał podkreśla, że kwestionowany zwrot nie został wprowadzony w art. 32 ustawy okołobudżetowej. W przepisie tym ustawodawca od-wołuje się do terminologii zawartej w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.2015.2156, ze zm.) i jeśli Rada Powiatu miała wątpliwości związane z określonością przepisów i zasadą poprawnej legislacji, to swoje zarzuty powinna była powiązać z właści-wymi przepisami tej ustawy (tzn. art. 71b). Stwierdziwszy wadliwość zakresu zaskarżenia, Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orze-czenia w sprawie zbadania zgodności art. 32 ustawy okołobudżetowej z art. 2, art. 16 ust. 2 zdanie drugie, art. 32, art. 165 ust. 2, art. 167 ust. 2 i 3 oraz art. 216 ust. 1 Konstytucji (art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK). W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.