Tw 33/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 24 marca 2016 r. Pozycja 260 POSTANOWIENIE z dnia 17 marca 2016 r. Sygn. akt Tw 33/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Granat – przewodniczący i sprawozdawca Marek Zubik Stanisław Biernat, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Zarządu Głównego Niezależ-nego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów o zbadanie zgodności: art. 121b ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.) z art. 2 w zw. z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 27 listopada 2015 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Nieza-leżnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów (dalej: NSZZ Policjantów, Zwią-zek) o zbadanie zgodności art. 121b ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U.2015.355, ze zm.; dalej: ustawa o Policji) w zakresie, w jakim obniża uposażenie poli-cjanta w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim z dotychczasowego poziomu 100% do poziomu 80%. z art. 2 w zw. z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 7 stycznia 2016 r. wezwał wnio-skodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez wyjaśnienie, w jaki sposób art. 121b ust. 1 ustawy o Policji narusza istotę pra-wa do zabezpieczenia społecznego wynikającego z art. 67 ust. 1 Konstytucji; wyjaśnienie, w jaki sposób zakwestionowany przepis narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, biorąc pod uwagę to, że zmiany ustawy w zakresie zrównania wysokości uposażenia w okresie prze-bywania na zwolnieniu lekarskim funkcjonariuszy Policji z pracownikami objętymi regula-cjami kodeksu pracy dotyczą również pozostałych funkcjonariuszy służb mundurowych; do-ręczenie czterech odpisów statutu wnioskodawcy; doręczenie jednego odpisu wniosku wraz z załącznikami. W piśmie z 21 stycznia 2016 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku. OTK ZU B/2016 Tw 33/15 poz. 260 2 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyj-nym (Dz.U.1064, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek złożony przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji), Prezes Trybunału kieruje do wstęp-nego rozpoznania w celu rozstrzygnięcia, czy spełnia wymagania warunkujące nadanie mu dalszego biegu. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie trzech sędziów bada, czy wniosek odpowiada wymaganiom formalnym (art. 61 i art. 62 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy po-chodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytu-cji). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy po-stępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK), a także, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 77 ust. 4 pkt 5 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpo-znanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – wyeliminowanie spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. 2. NSZZ Policjantów wnosi o kontrolę konstytucyjności art. 121b ust. 1 ustawy o Po-licji, zgodnie z którym w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia. Zdaniem wnioskodawcy przepis ten jest niezgodny z Konstytucją w zakre-sie, w jakim obniża uposażenie policjanta w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim z dotychczasowego poziomu 100% do poziomu 80%. Trybunał ustalił, że art. 121b ust. 1 ustawy o Policji wszedł w życie 1 czerwca 2014 r. na mocy ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Gra-nicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojsko-wej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2014.502; dalej: ustawa nowelizująca). Ustawa nowelizująca wprowadziła zmiany dotyczące uposażenia zasadnicze-go, dodatków do uposażenia i innych należności przysługujących funkcjonariu-szom/żołnierzom w okresie choroby, których celem było uwzględnienie w tych regulacjach zasad obowiązujących w systemie powszechnym (tj. uregulowanych w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy; Dz.U.2014.1502, ze zm., oraz w ustawie z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choro-by i macierzyństwa; Dz.U.2014.159, ze zm.). 3. NSZZ Policjantów twierdzi, że art. 121b ust. 1 ustawy o Policji jest niezgodny z za-sadą sprawiedliwości społecznej wywodzoną z art. 2 Konstytucji. 3.1. Wnioskodawca przekonuje, że „specyfika służby w Policji sprawia, że mamy do czynienia w przypadku funkcjonariuszy z grupą podmiotów funkcjonujących na odmiennych zasadach niż pozostali obywatele niebędący funkcjonariuszami służb mundurowych, czy żoł-nierzami zawodowymi. Odmienności pomiędzy funkcjonariuszami a obywatelami podlegają-cymi pod system powszechnych ubezpieczeń społecznych są na tyle istotne, że uzasadniają odmienne traktowanie tych obydwu grup podmiotów, również w sferze zabezpieczenia spo-łecznego. Próba zrównania, »dopasowania« w tym zakresie tych dwóch grup różnych pod-miotów prowadzi w ocenie wnioskodawcy do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej”. Jak twierdzi, zakwestionowane uregulowanie „tylko pozornie zrównuje sytuację funkcjona- OTK ZU B/2016 Tw 33/15 poz. 260 3 riuszy Policji z zasadami ogólnymi, dotyczącymi »cywilnych« pracowników, gdyż w kontek-ście całościowym, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy pracą a służbą (dyspozycyjność, szczegółowy charakter – często narażenie własnego życia i zdrowia oraz liczne ograniczenia np. co do możliwości dodatkowego zarobkowania, podlegania odpowiedzialności dyscypli-narnej) zrównanie wysokości świadczeń z uwzględnieniem ww. okoliczności faktycznie po-garsza sytuację funkcjonariuszy Policji”. NSZZ Policjantów wskazuje przy tym, że „[a]rgumenty uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej nie uzasadniają (…) tak daleko posuniętej ingerencji w dotychczasowe niezmiennie obowiązujące zasady (…)”. Należy zauważyć, że wnioskodawca, zarzucając naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, odnosi się do treści zasady równości. Twierdzi, że jego zarzuty dotyczą „nieuza-sadnionego zrównania sytuacji prawnej podmiotów różnych”, co w konsekwencji – zdaniem NSZZ Policjantów – uzasadnia wskazanie jako wzorca kontroli zasady sprawiedliwości spo-łecznej, nie zaś zasady równości. 3.2. Odnosząc się do powyższych twierdzeń, Trybunał przypomina, że treść zasady sprawiedliwości społecznej jest bardziej ogólna i zdecydowanie bogatsza niż zasady równo-ści. Z jednej bowiem strony wyznacza ona obowiązki o charakterze formalnym, nakazując równe traktowanie podmiotów równych oraz zakazując równego traktowania podmiotów nie-równych, z drugiej zaś – wyznacza obowiązki o charakterze materialnym, sprowadzające się do nakazu realizacji i ochrony szeregu wartości konstytucyjnych, w tym solidarności społecz-nej czy bezpieczeństwa socjalnego (zob. wyroki TK z 12 lipca 2012 r., P 24/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 79; 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25). Wymaga przy tym podkreślenia, że ograniczenia swobody prawodawcy w zakresie identycznego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów różnych są mniej rygorystyczne niż analogiczne ograniczenia w zakresie odmiennego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów równych. W wyroku z 19 kwietnia 2011 r. (P 41/09) Trybunał wskazał bowiem, że „z naru-szeniem omawianej zasady w razie równego potraktowania podmiotów o odmiennych ce-chach mielibyśmy do czynienia tylko wyjątkowo. Przykładem takiego uchybienia zasadzie sprawiedliwości społecznej byłaby sytuacja, w której określone podmioty charakteryzowały-by cechy – z prawnie relewantnego punktu widzenia – istotnie przeciwstawne, a sama regula-cja nie dałaby się uzgodnić z wartościami konstytucyjnymi. (...) Akceptacja przeciwnego sta-nowiska zmusiłaby prawodawcę do tworzenia prawa w sposób nadmiernie kazuistyczny, co sprzeciwia się standardom państwa prawa, zgodnie z którymi przepisy prawne powinny być wprawdzie formułowane precyzyjnie, ale jednocześnie możliwie syntetycznie”. 3.3. Mając powyższe na uwadze, Trybunał podkreśla, że w rozpatrywanej sprawie NSZZ Policjantów kwestionuje normę, która ma odzwierciedlenie w tożsamych przepisach dotyczących pozostałych funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych. Ustawa nowelizująca wprowadziła bowiem zmiany nie tylko w ustawie o Policji, ale także w innych ustawach do-tyczących funkcjonariuszy: Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biura Ochrony Rządu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służ-by Wywiadu Wojskowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Służby Więziennej oraz żołnierzy zawodowych. Trybunał stwierdza zatem, że zarzuty wnioskodawcy skierowane pod adresem zakwe-stionowanego przepisu – dotyczące „pominięcia specyficznego charakteru służby” przy okre-ślaniu wysokości uposażenia funkcjonariuszy Policji należnego w okresie choroby – są oczy-wiście bezzasadne. Ponadto, w ocenie Trybunału, argumenty wnioskodawcy świadczą o tym, że NSZZ Policjantów wnosi o zbadanie celowości zaskarżonej regulacji. We wniosku NSZZ Policjan-tów podważa bowiem trafność przyjętego rozwiązania, polegającego na zrównaniu uposaże- OTK ZU B/2016 Tw 33/15 poz. 260 4 nia funkcjonariuszy Policji należnego w okresie choroby z pracownikami objętymi regula-cjami systemu powszechnego. Wskazuje przy tym, że „[u]zasadnienie wprowadzonej zmiany wynika z niewłaściwej diagnozy przyczyn korzystania przez funkcjonariuszy służb mundu-rowych i żołnierzy ze zwolnień lekarskich, odbierane jest jako populistyczne i nieoparte na merytorycznych podstawach”. Ocena trafności przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania pozostaje jednak poza ko-gnicją Trybunału. Trybunał podkreśla, że ocena celowości kwestionowanych przepisów była-by możliwa tylko wówczas, gdyby wnioskodawca przedstawił argumenty przekonujące o oczywistym naruszeniu przez zakwestionowane przepisy innych, konkretnie wskazanych norm, zasad czy wartości konstytucyjnych. 3.4. Okoliczności powyższe stanowią podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie zbadania zgodności art. 121b ust. 1 ustawy o Policji z art. 2 Konstytucji (art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK). 4. Zdaniem wnioskodawcy zaskarżony przepis ustawy o Policji narusza również pra-wo do zabezpieczenia społecznego wynikające z art. 67 ust. 1 Konstytucji. 4.1. NSZZ Policjantów twierdzi, że korzystniejsze zasady odnoszące się do systemu zabezpieczenia społecznego względem funkcjonariuszy Policji są uzasadnione z uwagi na szczególne warunki pełnienia służby, tzw. specyfikę służby mundurowej. Wnioskodawca dowodzi przy tym, że „istotą wniosku, nie jest próba spowodowania oceny, czy zmiana po-przez pomniejszenie o 20% uposażenia otrzymywanego przez policjanta w okresie przebywa-nia na zwolnieniu lekarskim, nie zapewnia utrzymania na poziomie minimum życiowego. Wniosek ma na celu spowodowanie poddania ocenie przez Trybunał działalności Ustawo-dawcy, który zniósł w ww. zakresie uprawnienia grupy zawodowej policjantów, przez pry-zmat konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, do której naruszenia doszło przez pominięcie specyficznego charakteru służby”. 4.2. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Trybunał przypomina, że art. 67 ust. 1 Konstytucji podkreśla szeroki margines swobody działania parlamentu dla urzeczywist-niania prawa do zabezpieczenia społecznego. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wskazywał, że ten wzorzec kontroli stanowi podstawę do rozróżnienia – po pierwsze – mini-malnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, oraz – po drugie – uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa. Stwierdzenie naruszenia art. 67 Konstytucji może mieć miejsce w odniesieniu do pierwszej sfery, mającej dla ustawo-dawcy charakter obligatoryjny (zob. wyrok TK z 25 lutego 2014 r., SK 18/13, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 14). Nie można jednak wykazać naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego w odniesieniu do tego, czego ustawodawca nie miał obowiązku uregulować, rea-lizując treść art. 67 Konstytucji. Przepis ten nie determinuje bowiem zakresu ani formy świadczeń wykraczających poza istotę prawa do zabezpieczenia społecznego (por. powołany wyrok SK 18/13). 4.3. Trybunał podkreśla, że rozwiązanie przyjęte w art. 121b ust. 1 ustawy o Policji polega na zmniejszeniu wysokości uposażenia funkcjonariuszy Policji należnego w okresie choroby ze 100% do 80%. Funkcjonariusze Policji nie zostali zatem pozbawieni prawa do zabezpieczenia społecznego. Wnioskodawca nie wykazał tym samym naruszenia istoty tego prawa. Wątpliwości Związku dotyczą natomiast tej sfery regulowania zakresu i formy świad-czenia zabezpieczenia społecznego, w której ustawodawca ma określoną swobodę działania. OTK ZU B/2016 Tw 33/15 poz. 260 5 W konsekwencji Trybunał stwierdza, że zarzut naruszenia przez zakwestionowany przepis art. 67 ust. 1 Konstytucji cechuje oczywista bezzasadność. 4.4. Okoliczność powyższa stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie zbadania zgodności art. 121b ust. 1 ustawy o Policji z art. 67 ust. 1 Konsty-tucji (art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK). W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.