Tw 34/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 29 lutego 2016 r. Pozycja 136 POSTANOWIENIE z dnia 24 lutego 2016 r. Sygn. akt Tw 34/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres – przewodniczący i sprawozdawca Małgorzata Pyziak-Szafnicka Andrzej Rzepliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Stowarzyszenia Krajowej Ra-dy Komendantów Straży Miejskich i Gminnych Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgod-ności: art. 1, art. 18a ust. 1 i art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 900, ze zm.) z art. 32 Kon-stytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 21 grudnia 2015 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Stowarzy-szenia Krajowej Rady Komendantów Straży Miejskich i Gminnych Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Stowarzyszenie) o zbadanie zgodności art. 1, art. 18a ust. 1 i art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bez-pieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U.2015.900, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym), w zakresie w jakim wśród osób uprawnionych do świadczeń emerytalnych pomijają strażników gminnych (miej-skich), których status określa ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U.2013.1383, ze zm.) z art. 32 Konstytucji. OTK ZU B/2016 Tw 34/15 poz. 136 2 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyj-nym (Dz.U.1064, ze zm.; dalej: ustawa o TK) przesłanką skutecznego wszczęcia postępowa-nia przed Trybunałem Konstytucyjnym jest złożenie wniosku przez uprawniony podmiot. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach wskazanych w art. 188 Konstytucji, zawiera art. 191 ust. 1 Konstytucji, przy czym podmioty o tzw. ogra-niczonej rzeczowo zdolności wnioskowej (wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji) mogą kwestionować jedynie te akty normatywne, które dotyczą spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). 2. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o TK wniosek przedstawiony przez podmiot, o któ-rym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, podlega wstępnemu rozpoznaniu. Na tym etapie postępowania Trybunał Konstytucyjny na posiedzeniu niejawnym (art. 81 ust. 1 ustawy o TK) w składzie trzech sędziów (art. 44 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o TK) bada, czy wniosek spełnia wymagania przewidziane w ustawie o TK (art. 60-62 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy zaskarżony akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 1 pkt 3-5 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK), a także, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym za-kresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 77 ust. 3 pkt 5 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie po-stępowania – wyeliminowanie spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego roz-strzygania. 3. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o abstrakcyjną kontrolę norm wystąpiło Stowarzyszenie. Jak przekonuje wnioskodawca, Stowarzyszenie „jest ogólnokrajową organi-zacją zawodową skupiającą komendantów straży miejskich i gminnych, zastępców oraz osoby pełniące obowiązki komendanta straży miejskich i gminnych, jako grupę zawodową, która podjęła działalność w formie stowarzyszenia na rzecz straży miejskich i gminnych”. 3.1. Należy zatem przypomnieć, że w swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybu-nał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się interpretacją wyrażenia – „organizacja zawo-dowa”, użytego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Trybunał podkreślał, że „organizacja za-wodowa” jest wyrazem współdziałania jednostek w ramach wolności zrzeszania się. Nie każde jednak zrzeszenie jednostek może być uznane za organizację zawodową. Cechą wyróżniającą tego typu organizację jest okoliczność, że skupia ona osoby fizyczne wykonują-ce dany zawód rozumiany jako stałe wykonywanie jakiejś pracy w celach zarobkowych, związane z koniecznością posiadania odpowiedniego wykształcenia i stosownych kwalifika-cji. Wykonywanie określonego zawodu stanowi zatem wyłączną domenę aktywności osób fizycznych. Brak jest natomiast możliwości uznania za zawód takiej sfery działalności, którą podejmują także osoby prawne. W przypadku zawodów zaufania publicznego organizacje zawodowe powoływane są przez samego ustawodawcę. Nie wyklucza to oczywiście możli-wości powoływania do życia innych organizacji zawodowych przez samych zainteresowa-nych (postanowienie z 24 października 2006 r., Tw 53/05, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 162). W postanowieniu z 30 maja 2000 r. (U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że organizacja zawodowa w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konsty-tucji musi spełniać trzy przesłanki, tj. „kryterium podmiotowe (zrzeszać osoby fizyczne), kry- OTK ZU B/2016 Tw 34/15 poz. 136 3 terium przedmiotowe (członkowie danej organizacji winni stale i w celach zarobkowych wy-konywać jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód) oraz kry-terium funkcjonalne (podstawowym celem i funkcją takiej organizacji winno być reprezento-wanie całego środowiska, całej grupy zawodowej)” (por. postanowienia TK z: 12 lutego 2003 r., Tw 59/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 8 oraz 26 marca 2003 r., Tw 60/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 10). 3.2. Odnosząc powyższe kryteria do rozpatrywanej sprawy, Trybunał stwierdza, że nie została spełniona przesłanka przedmiotowa oraz funkcjonalna uznania Stowarzyszenia za organizację zawodową. Stosownie bowiem do § 10 statutu członkiem zwyczajnym Stowarzyszenia może być komendant straży miejskiej lub gminnej, a także zastępca komendanta oraz osoba pełniąca obowiązki komendanta. Statut nie przewiduje zatem tego, aby członkowie Stowarzyszenia wykonywali konkretny zawód, tj. zawód strażnika gminnego (miejskiego) określony w usta-wie o strażach gminnych. Warunkiem przynależności do Stowarzyszenia jest wyłącznie zaj-mowanie wskazanego stanowiska, tj. komendanta straży, zastępcy komendanta, pełniącego obowiązki komendanta. Skoro zatem stowarzyszenie skupia tylko osoby zatrudnione na określonym stanowisku, nie zaś wykonujące określony zawód, to tym samym przesłanka przedmiotowa uznania stowarzyszenia za organizację zawodową nie została spełniona. W konsekwencji również przesłanka funkcjonalna nie została zrealizowana, gdyż członków Stowarzyszenia nie można utożsamiać z osobami, które wykonują zawód strażnika gminnego. Komendanci (zastępcy, pełniący obowiązki komendanta) nie tworzą zatem grupy zawodowej – strażników gminnych, której interesy (związane z wykonywaniem tej profesji) mieliby reprezentować jako organizacja zawodowa. W ocenie Trybunału wnioskodawca, kształtując cele działania i zasady członkostwa w swojej organizacji, funkcjonuje jako stowarzyszenie nie zaś jako organizacja zawodowa. Stowarzyszenie jest zatem dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach nieza-robkowych, utworzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U.2015.1393). Stowarzyszeniu nie przysługuje jednak kompetencja do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie należy ono do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji. Okoliczność powyższa stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi (art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK). 4. Trybunał zwraca jednocześnie uwagę na to, że prawo inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm przysługuje wyłącznie ogólnokrajowym władzom organizacji zawodowych. 4.1. W ocenie Trybunału kontroli legitymacji wnioskodawcy nie można ograniczyć jedynie do odczytania jego nazwy, czy też wywiedzenia ogólnokrajowego charakteru ze statu-towo określonego terytorialnego zakresu działania, obejmującego obszar Rzeczypospolitej Polskiej. Aby stwierdzić, czy dany podmiot jest uprawniony do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, trzeba zbadać dane ujawnione w rejestrze, w szczególności wpisy zawarte w rubryce 3 działu 1, informujące o jednostkach terenowych lub oddziałach organizacji. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że organizacje, które rzeczywiście posiadają takie struktury, mają możliwość ich ujawnienia zgodnie z § 148 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia reje-strów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz.U.2014.835). OTK ZU B/2016 Tw 34/15 poz. 136 4 4.2. Na podstawie dołączonego do akt sprawy odpisu aktualnego z Krajowego Reje-stru Sądowego (nr 0000329427) Trybunał Konstytucyjny ustalił, że Stowarzyszenie nie po-siada jednostek terenowych ani oddziałów, o czym świadczy brak wpisów w rubryce 3 działu 1 rejestru. Trybunał zauważa przy tym, że zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 statutu Zarząd Krajowy two-rzy w drodze uchwały Prefektury Wojewódzkie Stowarzyszenia, które uzyskują osobowość prawną z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Wnioskodawca nie przedstawił jednak żadnego dowodu na to, że posiada takie jednostki (Prefektury Wojewódzkie) na tere-nie całego kraju. 4.3. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca nie wykazał, że posiada cechę ogólnokrajowości w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. 5. Wątpliwości Trybunału budzi również możliwość uznania uchwały Krajowego Walnego Zebrania Członków Stowarzyszenia z 9 marca 2015 r. za podstawę skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego wniosku. 5.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że podstawą wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o kontrolę konstytucyjności prawa jest w przypadku podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji uchwała ogólnokrajowych organów związków zawodo-wych oraz ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców i organizacji zawodowych. Uchwała ta musi w sposób jednoznaczny wyrażać wolę wszczęcia postępowania przed Try-bunałem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Konieczne jest wobec tego, aby legitymowa-ny organ wskazał konkretne przepisy aktu normatywnego, które kwestionuje, a także przepisy aktu hierarchicznie wyższego, które mają stanowić podstawę kontroli w danej sprawie (art. 62 ust. 2 pkt 1 ustawy o TK). 5.2. Tymczasem, Krajowe Walne Zebranie Członków Stowarzyszenia podjęło uchwa-łę nr 6/2015 w sprawie sporządzenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o „stwierdzenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 1, art. 18a ust. 1 i art. 18b ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (…) w związku z pominięciem wśród uprawnionych do emerytur mundurowych strażników gminnych (miejskich)”. W uchwale tej nie wskazano zatem wzorców kontroli, tj. nie sprecyzowano, które przepisy Konstytucji zostały zdaniem wnioskodawcy naruszone. Oznacza to, że pełnomocnik, sporządzając wniosek, samodzielne określił w nim wzorce kontroli, a tym samym przekroczył zakres udzielonego w uchwale upoważnienia. Działanie pełnomocnika w granicach upoważ-nienia implikuje zaś sporządzenie wniosku, o którego zakresie zaskarżenia (przedmiocie i kontroli) przesądził w uchwale podmiot legitymowany szczegółowo (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji; por. postanowienie TK z 6 czerwca 2012 r., Tw 18/12, OTK ZU nr 6/B/2012, poz. 474). 5.3. W związku z powyższym, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, Trybunał stwierdza, że rozpatrywany wniosek, w zakresie, w jakim samoistnie wskazuje wzorce kon-troli, pochodzi od nieuprawnionego podmiotu. Okoliczność ta jest podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK). W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.