Tw 4/13

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 11 sierpnia 2016 r. Pozycja 484 POSTANOWIENIE z dnia 6 lutego 2014 r. Sygn. akt Tw 4/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Krajowej Rady Izb Rolniczych o zbadanie zgodności: 1) art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 2003 r. o ochronie prawnej odmian roślin (Dz. U. Nr 137, poz. 1300, ze zm.) z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Kon-stytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 23a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 23 czerwca 2003 r. o ochronie prawnej odmian roślin (Dz. U. Nr 137, poz. 1300, ze zm.) z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji, 3) art. 23c ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 23 czerwca 2003 r. o ochronie prawnej odmian roślin (Dz. U. Nr 137, poz. 1300, ze zm.) z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 47, art. 50 i art. 64 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu. UZASADNIENIE W dniu 23 stycznia 2013 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Krajowej Rady Izb Rolniczych o zbadanie zgodności: art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 2003 r. o ochronie prawnej odmian roślin (Dz. U. Nr 137, poz. 1300, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie prawnej odmian roślin) z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji; art. 23a ust. 1 i 4 ustawy o ochronie prawnej odmian roślin z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji; art. 23c ust. 1, 3 i 4 ustawy o ochronie prawnej odmian roślin z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 47, art. 50 i art. 64 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyj-nym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skuteczne wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie wniosku możliwe jest jedynie wówczas, gdy złożony wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie uzna-nie podmiotu za uprawniony do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm uzależnione jest od spełnienia przesłanki podmiotowej – wniosek pochodzi od podmiotu wskazanego w art. 191 OTK ZU B/2016 Tw 4/13 poz. 484 2 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przedmiotowej – kwestionowany przez wnioskodawcę akt nor-matywny należy do spraw objętych jego zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). W myśl art. 36 ustawy o TK wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego w celu wstępnego rozpoznania. Wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umo-rzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia, spowodowanej brakiem legitymacji do złożenia wniosku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Tym samym procedura ta umożliwia, już w początkowej fazie postępowania, wyeliminowane spraw, które nie mogą być przedmio-tem merytorycznego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. Należy zatem przyjąć, że w trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym, ale także – a nawet przede wszystkim – kwestia, czy podmiot występu-jący z wnioskiem spełnia kryteria zaliczenia go do kręgu organów lub organizacji wskaza-nych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji oraz czy wskazane przez ten podmiot przepisy pra-wa lub postanowienia statutu rzeczywiście potwierdzają związek między zakresem działania danego podmiotu a zaskarżoną regulacją. Ponadto, wstępne rozpoznanie służy eliminowaniu wniosków „oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek skutkuje nadaniem wnioskowi dalszego biegu. 2. Jednym z podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania przed Trybuna-łem Konstytucyjnym jest organizacja zawodowa. W swoim orzecznictwie Trybunał wielo-krotnie odnosił się do rozumienia pojęcia organizacji zawodowej, użytego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Zdaniem Trybunału organizacja taka powinna spełniać łącznie trzy kryte-ria: podmiotowe, przedmiotowe oraz funkcjonalne (zob. postanowienia TK z: 30 maja 2000 r., U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114; 12 lutego 2003 r., Tw 59/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 8; 26 marca 2003 r., Tw 60/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 10; 24 paździer-nika 2006 r., Tw 53/05, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 162). W postanowieniu wydanym w sprawie o sygn. U 5/99 Trybunał stwierdził, że organizacja zawodowa winna spełniać „kry-terium podmiotowe (zrzeszać osoby fizyczne), kryterium przedmiotowe (członkowie danej organizacji winni stale i w celach zarobkowych wykonywać jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód) oraz kryterium funkcjonalne (podstawowym celem i funkcją takiej organizacji winno być reprezentowanie całego środowiska, całej grupy zawo-dowej)”. 2.1. Z wyjaśnień wnioskodawcy wynika, że jego zdolność wnioskowa znajduje po-twierdzenie w art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 927, ze zm.; dalej: ustawa o izbach rolniczych) oraz w art. 37 i art. 38 ustawy o izbach rolniczych w związku z § 7 statutu Rady, stanowiącego załącznik do uchwały Kra-jowej Rady Izb Rolniczych nr 6/2012 z 15 września 2012 r. (dalej: statut). Przepisy te definiu-ją Radę jako podmiot zrzeszający izby rolnicze tworzące samorząd rolniczy, działający na rzecz rozwiązywania problemów rolnictwa. Do zadań Rady zaliczają zaś reprezentowanie izb przed organami państwowymi, opiniowanie projektów aktów prawnych oraz przedstawianie właściwym organom wniosków w sprawie sytuacji w rolnictwie. 2.2. Status prawny Rady jako organizacji zawodowej budzi wątpliwości zarówno w odniesieniu do kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. 2.2.1. Aby spełnić kryterium podmiotowe, organizacja zawodowa winna skupiać oso-by fizyczne. Krajowa Rada Izb Rolniczych – zgodnie z art. 37 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o izbach rolniczych oraz § 1 i § 2 statutu Rady – jest podmiotem składającym się z izb woje-wódzkich, w skład których wchodzą także osoby prawne, a jej członkami są prezesi tych izb OTK ZU B/2016 Tw 4/13 poz. 484 3 oraz wybrani przez walne zgromadzenie delegaci – po jednym z każdej izby. Trybunał Kon-stytucyjny ustalił, że mający status osób prawnych członkowie Rady nie mogą, co oczywiste, wykonywać zawodu. Nabycie uprawnień zawodowych jest zdolnością cechującą wyłącznie osoby fizyczne. Tak ukształtowany skład podmiotowy Rady nie pozwala przyjąć, że jest ona zrzeszeniem osób fizycznych, a tym samym Rada nie może być uznana za organizację zawo-dową w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. 2.2.2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego Krajowa Rada Izb Rolniczych nie jest także organizacją zawodową zrzeszającą osoby fizyczne, stale i w celach zarobkowych wy-konujących jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód. Jak wy-nika z ustawy o izbach rolniczych, o przynależności do samorządu rolniczego decyduje bycie podatnikiem podatku rolnego, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, podatnikiem po-datku dochodowego z działów specjalnych produkcji rolnej, w rozumieniu przepisów o po-datku dochodowym od osób fizycznych i osób prawnych, oraz bycie członkiem rolniczych spółdzielni produkcyjnych. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zawodowy charakter organizacji wymaga, by jej członkowie wykonywali zawód, tzn. podejmowali zajęcie, którego osoba się wyuczyła i które stale wykonuje dla pieniędzy, czerpiąc z tego środki utrzymania (zob. postanowienie TK z 8 października 2007 r., Tw 25/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 194). Przepisy ustawy o izbach rolniczych nie uzależniają jednak członkostwa w samorządzie rolni-czym od podejmowania takich działań, wystarczające jest bowiem bycie płatnikiem wskaza-nych w niej podatków. 3. Niezależnie od powyższych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że roz-patrywanemu wnioskowi nie może zostać nadany dalszy bieg także dlatego, że sprawa, która jest przedmiotem wniosku, nie należy do zakresu działania Rady. 3.1. W myśl art. 191 ust. 1 pkt 4 ustawy zasadniczej ogólnokrajowe władze organiza-cji zawodowej mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierar-chicznej zgodności norm (art. 188 pkt 1-3 Konstytucji). Legitymacja tych podmiotów została jednak ograniczona w jej przedmiotowym zakresie, ogólnokrajowe władze organizacji zawo-dowej mogą bowiem kwestionować jedynie ten akt normatywny (jego część), który dotyczy spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytu-cji). Interpretacja pojęć sprawy oraz zakresu działania opiera się na wykładni odpowiednich postanowień Konstytucji, a przywoływane przez wnioskodawcę przepisy ustaw lub statutów mogą jedynie potwierdzać, że w rozpatrywanej sprawie kwestionowany akt normatywny (je-go część) dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, ustalonym zgodnie z postanowieniami Konstytucji. Nieprzypadkowe jest przy tym przyznanie uprawnienia do występowania z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm ogólnokrajowym orga-nom związków zawodowych, władzom organizacji pracodawców i organizacji zawodowych (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Zakres podmiotowy tego przepisu ustawy zasadniczej do-wodzi bowiem, że intencją ustrojodawcy było objęcie ochroną tylko tych interesów wskaza-nych podmiotów, „które mają pewien wspólny mianownik”. Są to – odpowiednio – interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu (zob. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 17 marca 2003 r., Tw 63/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 11; 25 lutego 2003 r., Tw 77/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 163; 19 marca 2003 r., Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80; 21 maja 2003 r., Tw 6/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 85; w szczególności postanowienie pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Tym samym „zakres działania” organizacji zawodowych nie obejmuje wszystkich spraw pozostających w gestii tych podmiotów, przyznanych im na mocy statutów. OTK ZU B/2016 Tw 4/13 poz. 484 4 3.2. Trybunał przypomina przy tym, że ogólnokrajowe władze organizacji zawodo-wych posiadają ograniczoną legitymację wnioskową przed Trybunałem Konstytucyjnym i że uprawnione są do kwestionowania jedynie przepisów odnoszących się bezpośrednio do za-wodu wykonywanego przez członków danej organizacji. W tym przypadku ochroną są objęte osoby fizyczne. Wnioskodawca kwestionuje ustawę o ochronie prawnej odmian roślin, gdyż jego zdaniem narusza ona interesy rolników. Z tego względu dla ustalenia czy kwestionowa-ne przepisy mieszczą się w zakresie działania Krajowej Rady Izb Rolniczych, niezbędne jest odniesienie się do art. 23 ust. 1, art. 23a ust. 1 i 4 oraz art. 23c ust. 1, 3 i 4 ustawy o ochronie prawnej odmian roślin i zbadanie ich zakresu podmiotowego. 3.2.1. Każdy z zaskarżonych przepisów ustawy jest adresowany do posiadaczy grun-tów rolnych. Gruntami tymi, jak wynika z art. 2 ust. l ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16 poz. 78, ze zm.), są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; grunty znajdujące się pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi; grunty służące wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami słu-żącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; grunty znajdu-jące się pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uzna-nej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; grunty parków wiejskich oraz pod zadrzewie-niami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urzą-dzeniami przeciwerozyjnymi; grunty pracowniczych ogrodów działkowych i ogrodów bota-nicznych; grunty znajdujące się pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodzio-wych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ście-ków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi; zrekultywowane dla potrzeb rol-nictwa; grunty torfowisk i oczek wodnych; znajdujące się pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. 3.2.2. Kwestionowana ustawa nie odnosi się natomiast wprost do rolników, którymi – zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803, ze zm.) – są osoby fizyczne będące właścicielami, użytkownikami wieczystymi, samoistnymi posiadaczami lub dzierżawcami nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadające kwalifikacje rolni-cze oraz co najmniej 5 lat zamieszkałe w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzące przez ten okres osobiście to gospodarstwo. 3.3. Do kręgu adresatów określonych według cech generalnych ustawodawca zaliczył posiadaczy (zarówno samoistnych, jak i zależnych). Posiadaczem samoistnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą jak właściciel. Posiadaczem zależnym jest natomiast osoba faktycz-nie władająca rzeczą jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Z powyższych ustaleń wynika, że posiadaczem gruntu nie musi być rolnik. Po pierwsze dlatego, że stosunek zakresowy pojęć posiadacza gruntu rolnego oraz osoby wykonującej zawód rolnika, cechuje nadrzędność pierwszego z tych pojęć. Znaczy to, że każda osoba wykonująca zawód rolnika jest posiada-czem gruntu rolnego, lecz nie każdy posiadacz gruntu rolnego musi być osobą wykonującą zawód rolnika. Po drugie dlatego, że rolnik jako właściciel nieruchomości rolnej może ją od-dać w posiadanie zależne nierolnikowi. Zakres normy kwestionowanej przez Krajową Radę Izb Rolniczych nie jest zatem zawężony wyłącznie do osób wykonujących zawód rolnika. Ma on znaczenie generalne i z tego względu należy uznać go za wykraczający poza zakres dzia-łania Krajowej Rady Izb Rolniczych. OTK ZU B/2016 Tw 4/13 poz. 484 5 4. Niezależnie od powyższego Trybunał zwraca uwagę na oczywistą bezzasadność niektórych zarzutów wniosku. 4.1. Wnioskodawca domaga się stwierdzenia, że art. 23a ust. 1 i 4 ustawy o ochronie prawnej odmian roślin jest niezgodny z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim nakłada na posiadaczy gruntów rolnych obowiązek udzielania informacji dotyczących ich działalności w gospodarstwie rolnym, w tym udostępniania dokumentów, oraz w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje, że do zaktualizowania się wyżej wymienio-nych obowiązków wystarczający jest wniosek hodowcy lub organizacji hodowców. 4.2. Jako wzorce kontroli wnioskodawca wskazał m.in. art. 47 i art. 51 ust. 1 Konsty-tucji. Trybunał podkreśla, że kwestionowany art. 23a ust. 1 i 4 ustawy o ochronie prawnej odmian roślin nie odnosi się do życia prywatnego posiadacza gruntu, dotyczy natomiast pro-wadzonej przez niego działalności gospodarczej. Tymczasem na prawo do prywatności skła-dają się zasady i reguły odnoszące się do różnych sfer życia jednostki, których wspólnym mianownikiem jest przyznanie jednostce prawa do życia własnym życiem układanym według własnej woli z ograniczeniem do niezbędnego minimum wszelkiej ingerencji zewnętrznej. Tak rozumiana prywatność odnosi się przede wszystkim do życia osobistego, rodzinnego, towarzyskiego i czasem jest określana jako prawo do pozostawienia w spokoju. Prawo do prywatności nie dotyczy więc działalności zawodowej jednostki (zob. orzeczenie TK z 24 czerwca 1997 r., K 21/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 23). Z analogicznych powodów niea-dekwatny treściowo w rozpoznawanej sprawie jest art. 51 ust. 1 Konstytucji. 5. Trybunał Konstytucyjny jest świadom konstytucyjnego statusu organizacji społecz-no-zawodowych rolników, którym Rzeczpospolita Polska zapewnia zarówno wolność two-rzenia, jak i wolność działania (art. 12 i art. 59 Konstytucji). W rozpatrywanej sprawie, Try-bunał uznał jednak, że wniosek Krajowej Rady Izb Rolniczych nie spełnia wymogów formal-nych przewidzianych w ustawie o TK ze względu na brak zdolności skargowej Rady oraz z uwagi na to, że sprawa, która jest przedmiotem wniosku, nie należy do zakresu działania Rady. Trybunał Konstytucyjny przypomina także, że badanie legitymacji w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym ogranicza się wyłącznie do konkretnego wniosku, który inicjuje rozpoznanie wstępne. Oznacza to, że wynik tej analizy zależy w danym przypadku od okoliczności rozpatrywanej sprawy (zob. postanowienia TK z 19 lipca 2011 r., Tw 3/11, OTK ZU nr 4/B/2011, poz. 284 oraz 12 stycznia 2012 r., Tw 22/10, OTK ZU nr 1/B/2012, poz. 2). Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.