U 2/25

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 21 lipca 2025 r. Pozycja 75 WYROK z dnia 3 lipca 2025 r. Sygn. akt U 2/25 W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bogdan Święczkowski – przewodniczący Krystyna Pawłowicz – sprawozdawca Stanisław Piotrowicz, protokolant: Agnieszka Krawczyk, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy, na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r., wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności: 1) rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 17 stycznia 2025 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach (Dz. U. poz. 66) z art. 12 ust. 2 usta-wy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2024 r. poz. 750, ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1, art. 25 ust. 3 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji, 2) § 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia powołanego w punkcie 1 w zakresie, w jakim tworzą podstawę do obniżenia wymiaru nauki religii w szkołach do jednej godziny lekcyjnej tygodniowo oraz wprowadzają wymóg organizowania nau-ki religii bezpośrednio przed rozpoczęciem obowiązkowych zajęć edukacyj-nych, o których mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737), przewidzianych dla ucznia w danym dniu albo bezpośrednio po zakończeniu tych zajęć, z: a) art. 53 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 1 pkt 1 i 5 ustawy powołanej w punkcie 2, ponieważ uniemożliwiają nauczanie re-ligii w sposób określony programem nauczania tego przedmiotu i w ten sposób naruszają prawo rodziców do zapewnienia dzieciom wychowania i nauczania moralnego i religijnego zgodnie ze swoimi przekonaniami w sposób uwzględniający stopień dojrzałości dziecka oraz prawa dzieci i młodzieży do kształcenia się oraz do wychowania i opieki odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, b) art. 12 ust. 1 w związku z ust. 2 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318) w związku z art. 9 i art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji, ponieważ uniemożliwiają nauczanie tego przedmiotu w spo-sób określony programem jego nauczania, OTK ZU A/2025 U 2/25 poz. 75 2 c) art. 2 oraz z art. 24 w związku z art. 65 ust. 5 Konstytucji, ponieważ naru-szają zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę ochrony pracy oraz obowiązek prowadzenia polityki zmierzającej do pełnego, produktywnego zatrudnienia, o r z e k a: Rozporządzenie Ministra Edukacji z dnia 17 stycznia 2025 r. zmieniające rozpo-rządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach (Dz. U. poz. 66) jest w całości niezgodne z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2024 r. poz. 750, ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1, art. 25 ust. 3 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. Wnioskiem z 22 kwietnia 2025 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (dalej: wnio-skodawca) wniósł o zbadanie zgodności: a) rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 17 stycznia 2025 r. zmieniającego rozpo-rządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przed-szkolach i szkołach (Dz. U. poz. 66; dalej: zaskarżone rozporządzenie) z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2024 r. poz. 750, ze zm.; dalej: u.s.o.) w związku z art. 92 ust. 1, art. 25 ust. 3 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji, b) § 1 pkt 3 i 4 zaskarżonego rozporządzenia, w zakresie, w jakim tworzą podstawę do obniżenia wymiaru nauki religii w szkołach do jednej godziny lekcyjnej tygodniowo oraz wprowadzają wymóg organizowania nauki religii bezpośrednio przed rozpoczęciem obo-wiązkowych zajęć edukacyjnych, o których mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737; dalej: u.p.o.), przewidzia-nych dla ucznia w danym dniu albo bezpośrednio po zakończeniu tych zajęć, z: – art. 53 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 1 pkt 1 i 5 u.p.o., ponieważ uniemożliwiają nauczanie religii w sposób określony programem nauczania tego przedmiotu i w ten sposób naruszają prawo rodziców do zapewnienia dzieciom wycho-wania i nauczania moralnego i religijnego zgodnie ze swoimi przekonaniami w sposób uwzględniający stopień dojrzałości dziecka oraz prawa dzieci i młodzieży do kształcenia się oraz do wychowania i opieki odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju; – art. 12 ust. 1 w związku z ust. 2 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpo-spolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318) w związku z art. 9 i art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji, ponieważ uniemożliwiają naucza-nie tego przedmiotu w sposób określony programem jego nauczania; – art. 2 oraz z art. 24 w związku z art. 65 ust. 5 Konstytucji, ponieważ naruszają zasa-dę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę ochrony pracy oraz obowiązek prowadzenia polityki zmierzającej do pełnego, produktywnego zatrud-nienia. OTK ZU A/2025 U 2/25 poz. 75 3 1.1. Jako główny zarzut wnioskodawca wskazał tryb wydania zaskarżonego rozporzą-dzenia. Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.s.o. „Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania w porozumieniu z władzami Kościoła Katolickiego i Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych określa, w drodze rozpo-rządzenia, warunki i sposób wykonywania przez szkoły zadań, o których mowa w ust. 1”. Wnioskodawca podkreślił, że projekt zaskarżonego rozporządzenia został przesłany do Sekretariatu Konferencji Episkopatu Polski (dalej: KEP) w ramach konsultacji publicz-nych, pismem z 1 października 2024 r. Równocześnie projekt ten został zamieszczony na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji oraz Ministra Edu-kacji. Założenia projektu zostały także przedstawione przez właściwego ministra podczas specjalnego spotkania, które odbyło się 24 kwietnia 2024 r. W konsultacjach publicznych – poza Kościołem Katolickim – przez swoich przedstawicieli udział wzięły również: Kościół Ewangelicko-Augsburski i Polski Autokefaliczny Kościół Prawosławny, a ponadto Polska Rada Ekumeniczna (jako organizacja międzykościelna). Wnioskodawca wskazał, że chociaż członkowie Zespołu do spraw kontaktów KEP z MEN, jak i przedstawiciele pozostałych ko-ściołów i wyznań mogli wyrazić swoje stanowisko wobec zaprezentowanych założeń, to ce-lem spotkania nie było osiągnięcie konsensusu. W ocenie wnioskodawcy, popartej opinią par-tycypujących w pracach legislacyjnych uprawnionych przedstawicieli Kościoła i innych związków wyznaniowych, władze Ministerstwa Edukacji od początku stały na stanowisku, że są zobowiązane jedynie do zasięgnięcia opinii przedstawicieli Kościoła, bez jakiegokolwiek obowiązku uzgodnienia przygotowywanych zmian. Wnioskodawca zaznaczył, że zgodnie z decyzją Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski, która zapadła na posiedzeniu Komisji 16 paź-dziernika 2024 r., powołana została Podkomisja ds. religii w szkole. Odbyły się dwa spotka-nia Podkomisji – 7 i 28 listopada 2024 r. Wyniki prac tego gremium zostały omówione na posiedzeniu Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski 9 grudnia 2024 r. – strony nie wypracowały wspólnego stanowiska, nie osiągając tym samym konsensusu. 1.2. Przedstawiciele kościołów i związków wyznaniowych w ramach prac nad projek-tem rozporządzenia kierowały swoje uwagi do właściwego ministra. W pisemnych stanowi-skach kierowanych do MEN związki wyznaniowe podtrzymały swoje wątpliwości i zarzuty. Pisma zostały skierowane do Ministra Edukacji przez przedstawicieli Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego, Konferencji Episkopatu Polski, Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego, Ko-ścioła Ewangelicko-Reformowanego, Kościoła Greckokatolickiego i Prawosławnego Metro-politę Warszawskiego i całej Polski. 1.3. Wnioskodawca podniósł, że argumentacja przedstawiona przez stronę kościelną nie została przyjęta przez właściwego ministra. Zaskarżone rozporządzenie zostało opubliko-wane w Dzienniku Ustaw w dniu 20 stycznia 2025 r. Wydając je wprowadzono jedynie nie-wielkie zmiany do projektu, który został skierowany do uzgodnień, opiniowania i konsultacji publicznych. Mianowicie zmieniono redakcję dwóch przepisów w celu zwiększenia ich ko-munikatywności oraz uwzględniono specyfikę szkół artystycznych realizujących jednocześnie kształcenie ogólne i kształcenie artystyczne. Przewidziano także wyjątek od zasady organi-zowania zajęć religii lub etyki w szkole przed rozpoczęciem albo po zakończeniu obowiąz-kowych zajęć edukacyjnych polegający na tym, że w szkole podstawowej można je uwzględ-nić w planie zajęć, jeżeli w nauce religii lub etyki, według stanu na dzień 15 września danego roku szkolnego, uczestniczą wszyscy uczniowie danego oddziału. Natomiast możliwość two-rzenia grup międzyklasowych w przypadku uczniów klas I-III ograniczono do sytuacji, w której na naukę religii zgłosi się mniej niż siedmiu uczniów danej klasy. OTK ZU A/2025 U 2/25 poz. 75 4 1.4. W ocenie wnioskodawcy wprowadzenie do porządku prawnego zaskarżonego rozporządzenia stanowiłoby naruszenie licznych konstytucyjnych wzorców kontroli. W pier-wszej kolejności wnioskodawca wskazuje na niewłaściwy tryb wydania zaskarżonego rozpo-rządzenia, co stanowi niezgodność z art. 12 ust. 2 u.s.o. w związku z art. 92 ust. 1, art. 25 ust. 3 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, ciążący na MEN obowiązek działania w porozumieniu z ww. podmiotami dotyczy przedmiotowo wszelkich aktów ministra określających warunki i sposób organizowania nauki religii w szkołach. Porozumienie, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.s.o., od samego początku obowiązywania ustawy o systemie oświaty było utożsamiane z wymo-giem osiągnięcia konsensu. Zdaniem wnioskodawcy przy wydaniu zaskarżonego rozporzą-dzenia na podstawie upoważnienia z art. 12 ust. 2 u.s.o. nie zrealizowano określonego w tym przepisie obowiązku osiągnięcia porozumienia ze wskazanymi tam podmiotami, a ograniczo-no się jedynie do zasięgnięcia ich opinii. Zdaniem wnioskodawcy wprowadzenie expressis verbis wymogu działania właściwe-go ministra w porozumieniu z władzami Kościoła Katolickiego i Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych wiąże się z zasa-dą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Zasada poprawnej legislacji z kolei zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpo-wiedniego trybu jego stanowienia. Działanie zgodnie z wymienionymi zasadami jest sprzężo-ne z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, a więc obowiązkiem działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Wnioskodawca podkreślił, że analiza okoliczności towarzyszących pracom nad projektem rozporządzenia będącego przedmiotem kontroli prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że zostało ono wydane w trybie naruszającym ustawowe wymagania zawarte w art. 12 ust. 1 u.s.o., a wobec tego, także wymagania wynika-jące z: art. 92 ust. 1 Konstytucji, zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji, oraz zasad poprawnej legislacji wynikających z art. 2 Konstytucji. W ocenie wnioskodawcy przewidziany przez prawodawcę wymóg trybu wydania roz-porządzenia jest związany z doniosłością wywodzonej z art. 25 ust. 3 Konstytucji zasady kon-sensualnego sposobu regulowania relacji między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi. Regulacja ta stanowi, że stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego. Wnioskodawca podkreślił również, że art. 12 ust. 2 u.s.o. za-kłada konieczność współdziałania organów władzy publicznej, w tym przypadku ministra właściwego do spraw oświaty, z przedstawicielami kościołów i innych związków wyznanio-wych. W ocenie wnioskodawcy współdziałanie to zakłada konsensus i porozumienie, szcze-gólnie w kwestiach istotnych, do jakich niewątpliwie zaliczyć należy edukację religijną w szkole. Wnioskodawca wskazał, że w świetle przytoczonych okoliczności faktycznych opisu-jących tryb procedowania zaskarżonego rozporządzenia, należy jednoznacznie stwierdzić, że jego wydanie, choćby w minimalnym stopniu, nie spełnia wymogów określonych w art. 12 ust. 2 u.s.o. Zdaniem wnioskodawcy przepis ten, odczytywany szczególnie w powiązaniu z konstytucyjną zasadą współdziałania i konsensualnego regulowania relacji między pań-stwem a kościołami i związkami wyznaniowymi, przewiduje, że organizowanie nauki religii w publicznych przedszkolach oraz szkołach podstawowych i ponadpodstawowych ma nastę-pować w porozumieniu właściwego ministra z władzami Kościoła Katolickiego i Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz innych kościołów i związków wyznanio-wych. OTK ZU A/2025 U 2/25 poz. 75 5 1.5. Oprócz zarzutów proceduralnych wnioskodawca zakwestionował zgodność § 1 pkt 3 i 4 zaskarżonego rozporządzenia, w zakresie, w jakim tworzą podstawę do obniżenia wymiaru nauki religii w szkołach do jednej godziny lekcyjnej tygodniowo oraz wprowadzają wymóg organizowania nauki religii bezpośrednio przed rozpoczęciem obowiązkowych zajęć edukacyjnych, o których mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 u.p.o., przewidzianych dla ucznia w danym dniu albo bezpośrednio po zakończeniu tych zajęć, z: 1) art. 53 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 1 pkt 1 i 5 u.p.o., 2) art. 12 ust. 1 w związku z ust. 2 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpo-spolitą Polską w związku z art. 9 i art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji, 3) art. 2 oraz z art. 24 w związku z art. 65 ust. 5 Konstytucji. 2. Minister Edukacji nie zajął stanowiska w sprawie. 3. Prokurator Generalny nie zajął stanowiska w sprawie. 4. Pismem z 5 czerwca 2025 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. II Na rozprawie 3 lipca 2025 r. przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał stanowisko zaprezentowane we wniosku. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot wniosku. 1.1. W piśmie z 22 kwietnia 2025 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (dalej także: wnioskodawca) wniósł o zbadanie zgodności: a) rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 17 stycznia 2025 r. zmieniającego rozpo-rządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przed-szkolach i szkołach (Dz. U. poz. 66, dalej: zaskarżone rozporządzenie) z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2024 r. poz. 750, ze zm.; dalej: u.s.o.) w związku z art. 92 ust. 1, art. 25 ust. 3 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji, b) § 1 pkt 3 i 4 zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim tworzą podstawę do obniżenia wymiaru nauki religii w szkołach do jednej godziny lekcyjnej tygodniowo oraz wprowadzają wymóg organizowania nauki religii bezpośrednio przed rozpoczęciem obo-wiązkowych zajęć edukacyjnych, o których mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737; dalej: u.p.o.), przewidzia-nych dla ucznia w danym dniu albo bezpośrednio po zakończeniu tych zajęć, z: – art. 53 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 1 pkt 1 i 5 u.p.o., ponieważ uniemożliwiają nauczanie religii w sposób określony programem nauczania tego przedmiotu i w ten sposób naruszają prawo rodziców do zapewnienia dzieciom wycho-wania i nauczania moralnego i religijnego zgodnie ze swoimi przekonaniami w sposób uwzględniający stopień dojrzałości dziecka oraz prawa dzieci i młodzieży do kształcenia się oraz do wychowania i opieki odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju; – art. 12 ust. 1 w związku z ust. 2 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpo-spolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, OTK ZU A/2025 U 2/25 poz. 75 6 poz. 318) w związku z art. 9 i art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji, ponieważ uniemożliwiają naucza-nie tego przedmiotu w sposób określony programem jego nauczania; – art. 2 oraz z art. 24 w związku z art. 65 ust. 5 Konstytucji, ponieważ naruszają zasa-dę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę ochrony pracy oraz obowiązek prowadzenia polityki zmierzającej do pełnego, produktywnego zatrud-nienia. 1.2. Zaskarżone rozporządzenie Ministra Edukacji z 17 stycznia 2025 r. jest aktem zmieniającym rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach (Dz. U. z 2020 r. poz. 983 oraz z 2024 r. poz. 1158). 1.2.1. Zgodnie z kwestionowanym przez wnioskodawcę § 1 pkt 3 w zmienianym roz-porządzeniu § 8 otrzymuje brzmienie: „§ 8. 1. Nauka religii w przedszkolach odbywa się w wymiarze dwóch zajęć przed-szkolnych tygodniowo, a w szkołach – w wymiarze jednej godziny lekcyjnej tygodniowo. 2. Nauka etyki w szkołach odbywa się w wymiarze jednej godziny lekcyjnej tygo-dniowo”. 1.2.2. Zgodnie z kwestionowanym przez wnioskodawcę § 1 pkt 4 w zmienianym roz-porządzeniu po § 8 dodaje się § 8a w brzmieniu: „§ 8a. 1. Nauka religii lub etyki jest organizowana bezpośrednio przed rozpoczęciem obowiązkowych zajęć edukacyjnych, o których mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, przewidzianych dla ucznia w danym dniu albo bezpo-średnio po zakończeniu tych zajęć. 2. W szkole podstawowej można odstąpić od zasady określonej w ust. 1, jeżeli w nau-ce religii lub etyki, według stanu na dzień 15 września danego roku szkolnego, uczestniczą wszyscy uczniowie danego oddziału. 3. W szkole artystycznej realizującej kształcenie ogólne i kształcenie artystyczne nau-ka religii lub etyki jest organizowana bezpośrednio: 1) przed rozpoczęciem obowiązkowych zajęć edukacyjnych, o których mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, prze-widzianych dla ucznia w danym dniu albo 2) po zakończeniu przewidzianych dla ucznia w danym dniu zajęć, o których mowa w pkt 1, obejmujących obowiązkowe zajęcia edukacyjne ogólnokształcące albo ob-owiązkowe zajęcia edukacyjne ogólnokształcące i obowiązkowe zajęcia edukacyj-ne artystyczne”. 2. Problem konstytucyjny. Główny problem konstytucyjny określony przez wnioskodawcę sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy wydanie przez Ministra Edukacji zaskarżonego rozporządzenia wyko-nawczego skutkowało naruszeniem delegacji ustawowej wyrażonej w art. 12 ust. 2 u.s.o., stanowiącej podstawę prawną dla wydania zaskarżonego rozporządzenia, wskutek braku dzia-łania „w porozumieniu” z zainteresowanymi w tej procedurze uprawnionymi z mocy ustawy podmiotami stanowiącymi przedstawicieli kościołów i innych związków wyznaniowych. 3. Wzorce kontroli. Biorąc pod uwagę dokonywanie kontroli formalnej, Trybunał zbadał zgodność zaskar-żonego rozporządzenia z właściwymi wzorcami kontroli wskazanymi przez wnioskodawcę, OTK ZU A/2025 U 2/25 poz. 75 7 tj. z art. 12 ust. 2 u.s.o. w związku z art. 92 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 3 oraz z art. 2 i art. 7 Konstytucji. 3.1. Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując wniosek w przedmiotowej sprawie, pod-trzymuje w całości stanowisko wyrażone w wyrokach z: 27 listopada 2024 r., sygn. U 10/24 (OTK ZU A/2024, poz. 118) i 22 maja 2025 r., sygn. U 11/24 (OTK ZU A/2025, poz. 52). Trybunał zdecydował o przytoczeniu w całości argumentacji dotyczącej wymogów w zakre-sie trybu wydania rozporządzenia przez Ministra Edukacji, mając na względzie nierespekto-wanie i niepublikowanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które to działanie nie znajduje podstawy prawnej w obowiązującym porządku prawnym. 3.2. Trybunał zważył, że zgodnie z art. 2 Konstytucji, stanowiącym wzorzec kontroli w przedmiotowej sprawie, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie TK z art. 2 Kon-stytucji rekonstruuje się zasady drugiego i trzeciego stopnia, które nie mają literalnego od-zwierciedlenia w tekście Konstytucji (zob. wyrok TK z 31 stycznia 2005 r., sygn. P 9/04, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 9). Klauzula art. 2 Konstytucji ma charakter wielopiętrowy, a na jej treść składają się zasady, które expressis verbis nie zostały ujęte w Konstytucji, ale wyni-kają z istoty i aksjologii demokratycznego państwa prawnego (zob. wyrok TK z 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). Wnioskodawca wymienił jako związkowy wzorzec kontroli art. 2 Konstytucji, z któ-rego Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wywodzi zasadę poprawnej legislacji (zob. m.in. wyroki TK z: 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52; 23 lutego 1999 r., sygn. K 25/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 23; 14 lipca 2010 r., sygn. Kp 9/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 59; 13 maja 2021 r., sygn. K 15/16, OTK ZU A/2021, poz. 29). Trybunał wielokrotnie podkreślał, że jednym z zasadniczych elementów zasady pań-stwa prawnego jest nakaz przestrzegania zasady poprawnej legislacji. W wydanym w pełnym składzie wyroku z 14 lipca 2010 r., sygn. Kp 9/09, Trybunał wyodrębnił elementy, które są istotne dla oceny zgodności przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji. Oprócz wymienionych trzech fundamentalnych założeń „[w]ażnym elementem zasady poprawnej legislacji jest także przestrzeganie wymogów spójności logicznej i aksjologicznej systemu prawnego. Z tego względu, «poprawność legislacyjna to także stanowienie przepisów prawa w sposób logiczny i konsekwentny, z poszanowaniem zasad ogólnosystemowych oraz z za-chowaniem należytych aksjologicznych standardów. Niezgodne z tą zasadą byłoby więc wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów (nawet jeśli celowość takich przepisów mogła-by się wydawać słuszna), które tworzą regulacje prawne niekonsekwentne i niedające się wy-tłumaczyć w zgodzie z innymi przepisami prawa. Celowość i ewentualna zasadność wprowa-dzania w życie danych regulacji prawnych nie może być wytłumaczeniem dla tworzenia pra-wa w sposób chaotyczny i przypadkowy. Dowolność i przypadkowość wprowadzanych w życie przepisów prawnych jest zatem złamaniem zasady poprawnej legislacji, które stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji» (wyrok z 21 lutego 2006 r., sygn. K 1/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 18; podobnie m.in. wyrok z 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 106). Kolejnym ważnym elementem zasady przyzwoitej legislacji jest wymóg przestrzegania zasad racjonalności. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybu-nału racjonalność stanowionego prawa musi zostać uznana za składową przyzwoitej legisla-cji. Innymi słowy: legislacja nieracjonalna nie może być w demokratycznym państwie praw-nym uznana za «przyzwoitą», choćby nawet spełniała wszelkie formalne kryteria poprawno-ści, na przykład w zakresie formy aktu czy trybu jego uchwalenia i ogłoszenia (zob. wyrok z 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 50)”. OTK ZU A/2025 U 2/25 poz. 75 8 3.3. Wzorcem kontroli w przedmiotowej sprawie pozostaje także art. 7 Konstytucji, który zawiera dyrektywę skierowaną do organów władzy państwowej, mających obowiązek działania w granicach kompetencji przewidzianych prawem (por. np. wyroki TK z: 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34 i 18 listopada 2014 r., sygn. K 23/12, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 113). W wyroku z 20 kwietnia 2020 r., sygn. U 2/20 (OTK ZU A/2020, poz. 61), Trybunał stwierdził, że „[k]onsekwencją zasady demokratycznego państwa prawnego wprost wysłowioną w Konstytucji jest zasada legalizmu, określana również mia-nem zasady praworządności formalnej, umiejscowiona w art. 7 Konstytucji («Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa») i postrzegana w orzecznictwie TK, oprócz jej materialnego aspektu, jako istota zasady demokratycznego państwa prawnego (zob. wyrok TK o sygn. K 3/17). Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że konsekwencją praworządności formalnej jest obowiązek jednoznacznego i precyzyjnego określenia w prze-pisach prawa kompetencji organów władzy publicznej, oparcia działania tych organów na podstawie zawartej w takich przepisach oraz zakaz domniemania kompetencji organów wła-dzy publicznej w razie wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok TK z 14 czerwca 2006 r., sygn. K 53/05, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 66). Nie ulega wątpliwości że przez władze pu-bliczne należy rozumieć wszystkie władze w sensie konstytucyjnym – ustawodawczą, wyko-nawczą i sądowniczą (zob. wyrok TK z 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 256)”. Trybunał, w wyroku z 7 października 2021 r., sygn. K 3/21 (OTK ZU A/2022, poz. 65), dokonał rekapitulacji powyższych tez i uściślił je, wskazując, że „[a]rt. 7 Konstytu-cji zawiera zasadę legalizmu, stanowiącą uszczegółowienie zasady państwa prawa lub też jej formalny wymiar, według której «[o]rgany władzy publicznej działają na podstawie i w gra-nicach prawa». W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zasada legalizmu stanowi jądro zasady państwa prawnego, w którym kompetencje organów władzy publicznej powinny zostać jed-noznacznie i precyzyjnie określone w przepisach prawa, zaś wszelkie działania tych organów powinny mieć podstawę w takich przepisach, a w razie wątpliwości interpretacyjnych, kom-petencji organów władzy publicznej nie można domniemywać (zob. wyroki TK z: 24 paź-dziernika 2017 r., sygn. K 3/17, OTK ZU A/2017, poz. 68 oraz 14 czerwca 2006 r., sygn. K 53/05, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 66). Przez władze publiczne należy przy tym rozumieć każdy z rodzajów władzy wskazany w Konstytucji, tj. władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, których organy nie mogą podejmować działań bez podstawy prawnej. Reguła ta nie przewiduje żadnych wyjątków (zob. wyroki TK z: 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00 oraz 21 lutego 2001 r., sygn. P 12/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 47). A zatem organ władzy pu-blicznej nie może przypisywać sobie kompetencji, które konstytucyjnie są zastrzeżone dla innych organów. Zobowiązany jest więc do przestrzegania wszystkich przepisów określają-cych jego uprawnienia lub obowiązki, niezależnie od usytuowania ich w systemie źródeł pra-wa. Organy władzy publicznej muszą zatem znać przepisy prawa materialnego, proceduralne-go i ustrojowego regulujące ich kompetencje i stosować się do wynikających z nich nakazów i zakazów. Przede wszystkim chodzi o niestosowanie przez organy władzy publicznej zasady, że – co nie jest zakazane, jest im dozwolone, lecz stosowanie przez nie zasady odwrotnej – co nie jest im dozwolone – jest zakazane (zob. wyrok TK z 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34). Adresatami zasady legalizmu są wszystkie organy państwowe bez względu na ich klasyfikację: władza ustawodawcza, wykonawcza lub sądownicza czy (…) [organy pozostające] poza trójpodziałem władz. Przewidziane zasadą legalizmu standardy powinny być również wypełniane przez organy i instytucje UE wydające akty lub decyzje podlegające wykonaniu w Rzeczypospolitej Polskiej”. 3.4. Wnioskodawca uczynił wzorcem kontroli art. 25 ust. 3 Konstytucji, według które-go stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształto- OTK ZU A/2025 U 2/25 poz. 75 9 wane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swo-im zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego. Prawodawca zdefiniował w art. 25 Konstytucji relację pomiędzy państwem a kościo-łami w Rzeczypospolitej, określając naczelne zasady prawa wyznaniowego instytucjonalnego. Należy uznać, że skoro zasady te zostały przez prawodawcę umiejscowione w rozdziale pierwszym ustawy zasadniczej, to przyznano im szczególną rangę zasad ustrojowych, na któ-rych opiera się cała konstrukcja prawno-ustrojowa państwa (zob. L. Garlicki, Rozdział I [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, t. 5, s. 2 i 5-6). Pełnią one zatem „funkcję dyrektywną, ponieważ formułują normy prawne o obowią-zującym charakterze, a nie stanowią tylko wyrazu deklaracji intencji” (S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 187-188). Zasady prawa wyznaniowego instytucjonalnego regulują stosunki pomiędzy władzą publiczną a kościołem, które opierają się na: równouprawnieniu kościołów i innych związków wyznaniowych (ust. 1), bezstronności światopoglądowej władzy publicznej połączonej ze swobodą wyrażania przekonań (światopoglądu) w życiu publicznym (ust. 2), poszanowaniu autonomii oraz wzajemnej niezależności państwa oraz kościołów i innych związków wyzna-niowych każdego w swoim zakresie (ust. 3 in initio), współdziałaniu dla dobra człowieka i dobra wspólnego (ust. 3 in fine) oraz bilateralności, inaczej dwustronności (ust. 4 i 5), okre-ślanej również mianem zasady konsensualnej regulacji stosunków między państwem a ko-ściołami oraz związkami wyznaniowymi (za: M. Olszówka, Komentarz do art. 25 [w:] Kon-stytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016). W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, że „[n]a poziomie konstytucyjnym jednym wyraźnie wskazanym przez ustrojodawcę polem współdziałania jest realizacja prawa nauczania religii w szkole publicznej, ujętego jako prawo człowieka (nie jest to zatem norma programowa). Warto zauważyć, iż edukacja religijna jako taka, tj. w zakresie treści, form oraz wymagań doktrynalnych i moralnych stawianych nauczycielom religii (katechetom), pozosta-je działalnością religijną sensu stricto, a jako element edukacji publicznej stanowi płaszczy-znę współdziałania państwa ze związkami wyznaniowymi wykonującymi funkcje religijne sensu largo. W każdym przypadku konieczną przesłanką podjęcia kooperacji jest zgoda obu stron, świeckiej i konfesyjnej, które wspólnie uznają, iż dane przedsięwzięcie służy osiągnię-ciu konstytucyjnie zdeterminowanych celów” (op. cit.). 3.5. Wnioskodawca uczynił wzorcem kontroli także art. 12 ust. 2 u.s.o. W dotychcza-sowym orzecznictwie Trybunał podkreślił, że przepis ten określa tryb wydania rozporządze-nia w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu „Minister właściwy do spraw oświaty i wycho-wania w porozumieniu z władzami Kościoła Katolickiego i Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych określa, w dro-dze rozporządzenia, warunki i sposób wykonywania przez szkoły zadań, o których mowa w ust. 1”. Natomiast w art. 12 ust. 1 u.s.o., do którego odsyła art. 12 ust. 2 u.s.o., zostały okre-ślone wspomniane zadania, do których należy organizowanie nauki religii na życzenie rodzi-ców (w publicznych przedszkolach i szkołach podstawowych) lub na życzenie bądź rodziców, bądź samych uczniów (w publicznych szkołach ponadpodstawowych). Już na poziomie wykładni językowej art. 12 ust. 2 u.s.o., z samego brzmienia tego przepisu można odkodować element podmiotowy hipotezy normy prawnej zakodowanej przez (w założeniu) racjonalnego prawodawcę w art. 12 ust. 2 u.s.o. Podmiotem ustawowo upoważnionym (i jednocześnie zobowiązanym) do wydania rozporządzenia jest minister wła-ściwy do spraw oświaty i wychowania. W realiach niniejszej sprawy jest nim minister eduka- OTK ZU A/2025 U 2/25 poz. 75 10 cji. Zgodnie z dyspozycją normy prawnej zakodowanej w art. 12 ust. 2 u.s.o. minister eduka-cji zobowiązany jest do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków i sposobu organizo-wania w publicznych przedszkolach i szkołach nauki religii. Minister edukacji nie otrzymał jednak od prawodawcy upoważnienia do samodzielne-go działania ukierunkowanego na realizację zobowiązania określonego w dyspozycji normy prawnej zakodowanej w art. 12 ust. 2 u.s.o. Istotnym ograniczeniem swobody działania mini-stra edukacji jest wymóg działania „w porozumieniu z władzami Kościoła Katolickiego i Pol-skiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz innych kościołów i związków wy-znaniowych”. Ta jednoznacznie określona okoliczność działania ministra edukacji „w poro-zumieniu” ze wskazanymi w art. 12 ust. 2 u.s.o. podmiotami stanowi conditio sine qua non prawidłowości trybu wydania rozporządzenia. 3.6. Wzorcem kontroli wskazanym przez wnioskodawcę pozostaje także art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Prawodawca podkreślił, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne doty-czące treści aktu. W art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji prawodawca expressis verbis wymienia katalog źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Są nimi Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz na obszarze działania organów, które je ustanowiły – akty prawa miejscowego. Konstrukcja użyta przez prawodawcę wskazuje na miejsce i funkcję rozporządzenia w hierarchii źródeł prawa. W systemie źródeł prawa rozporządzenie jest ak-tem wykonawczym w stosunku do ustaw. Akt taki musi być zgodny zarówno z ustawami, jak też z innymi aktami o mocy nadrzędnej wobec ustaw (tj. z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała zgody w ustawie, oraz z aktami stanowionymi przez organizację międzynarodową, o których mowa w art. 91 ust. 3 Konstytu-cji). Wydanie rozporządzenia uzależnione jest od istnienia w ustawie wyraźnego przepisu kompetencyjnego, zwanego „upoważnieniem ustawowym”. Konstytucja zawiera zamknięty katalog organów upoważnionych do wydania rozporządzenia. Należą do niego: 1) Prezydent RP (art. 142 ust. 1); 2) Rada Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2); 3) Prezes Rady Ministrów (art. 148 pkt 3); 4) minister kierujący działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2 zdanie pierwsze); 5) przewodniczący określonych w ustawie komitetów, powołany w skład Rady Ministrów (art. 149 ust. 3 w związku z art. 149 ust. 2 zdanie pierwsze); 6) Krajowa Rada Ra-diofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2). Prawodawca umożliwił jednakże włączanie do procedury wydania rozporządzenia inne organy w ramach współuczestnictwa. Zgodnie z § 73 ust. 1 za-łącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej: z.t.p.) w przepisie upoważ-niającym do współuczestniczenia w wydaniu rozporządzenia, uchwały albo zarządzenia wskazuje się: 1) podmiot upoważniany do współuczestniczenia, 2) formę współuczestnicze-nia. Prawodawca w § 74 z.t.p., uregulował katalog form współuczestnictwa w wydaniu ak-tu normatywnego w następujący sposób: przepisowi upoważniającemu do współuczestnicze-nia w wydaniu rozporządzenia, uchwały albo zarządzenia nadaje się brzmienie: 1) jeżeli współuczestniczenie ma polegać na wspólnym wydaniu aktu normatywnego przez upoważ-nione podmioty: „Minister (inny podmiot) ... oraz minister (inny podmiot) ... określą (mogą określić) ...”; 2) jeżeli współuczestniczenie ma polegać na osiągnięciu porozumienia w spra-wie treści aktu normatywnego, a następstwem braku porozumienia ma być to, że akt nie do-chodzi do skutku: „Minister (inny podmiot) ... w porozumieniu z ministrem (innym podmio- OTK ZU A/2025 U 2/25 poz. 75 11 tem) ... określi (może określić) ...”; 3) jeżeli współuczestniczenie ma polegać jedynie na sa-mym wyrażeniu opinii o projekcie aktu normatywnego, a następstwem niezasięgnięcia opinii ma być to, że akt nie dochodzi do skutku: „Minister (inny podmiot) ..., po zasięgnięciu opinii (nazwa podmiotu) ..., określi (może określić) ...”; 4) jeżeli współuczestniczenie ma polegać na zainicjowaniu aktu normatywnego przez inny podmiot, a następstwem braku inicjatywy jest niemożność wydania aktu przez podmiot upoważniony do jego wydania: „Minister (inny podmiot) ..., na wniosek ministra (innego podmiotu) ..., określi (może określić) ...”. W wyni-ku nowelizacji przepisu dodano także ust. 2 w § 74 z.t.p., w którym wskazano, że w przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia rozwiązania, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 2 i 4, stosuje się wówczas, gdy współuczestniczącym w wydaniu rozporządzenia jest wyłącznie organ uprawniony do wydawania rozporządzeń. 4. Ocena dopuszczalności rozpoznania wniosku. Wniosek w niniejszej sprawie złożył Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, a więc podmiot, któremu na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji przysługuje nieograniczona legitymacja czynna do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm. Trybunał na każdym etapie postępowania bada, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek skutkujących koniecznością umorzenia postępowania (zob. np. wyrok z 17 listo-pada 2010 r., sygn. SK 23/07, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 103). Wnioskodawca zobowiązany jest poprawnie wskazać zaskarżone przepisy oraz udowodnić ich niezgodność ze wskazanymi przez siebie wzorcami konstytucyjności (zob. np. postanowienie TK z 15 października 2009 r., sygn. P 120/08, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 143). Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) wniosek zawiera: 1) oznaczenie podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku; 2) wskazanie podstawy prawnej działania podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku; 3) oznaczenie rodzaju pisma procesowego; 4) określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części; 5) wskazanie wzorca kontroli; 6) uza-sadnienie. Ustawodawca zdecydował, że w uzasadnieniu należy: 1) przywołać treść kwestio-nowanego wnioskiem przepisu wraz z jego wykładnią; 2) przywołać treść wzorców kontroli wraz z ich wykładnią; 3) określić problem konstytucyjny i zarzut niekonstytucyjności; 4) wskazać argumenty lub dowody na poparcie zarzutu niekonstytucyjności. Trybunał wielokrotnie wskazywał, ustalając spełnienie wymogu uzasadnienia posta-wionego zarzutu niekonstytucyjności, że nie wystarczy samo przywołanie przepisu będącego wzorcem kontroli ani sposobu jego rozumienia, jeśli nie jest ono połączone z przedstawie-niem choćby jednego argumentu na rzecz niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów (zob. w szczególności wyroki pełnego składu TK z: 31 lipca 2015 r., sygn. K 41/12, OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 102 oraz 4 listopada 2015 r., sygn. K 1/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 163). Powyższe okoliczności Trybunał uwzględnił, dokonując analizy wniosku Pierw-szego Prezesa Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie. 5. Ocena zgodności przedmiotu kontroli z wzorcami. W realiach niniejszej sprawy dokonywanie przez Trybunał kontroli konstytucyjności zainicjowane zostało podniesieniem zarzutu nieprawidłowego trybu wydania zaskarżonego rozporządzenia wobec braku dochowania przez ministra edukacji ustawowego obowiązku działania „w porozumieniu” z władzami Kościoła Katolickiego i Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że „nauczanie religii jest jednym z elementów wolności religii określonej w art. 53 ust. 2 Konstytucji, obok, między innymi, uprawiania kultu, modlitwy, uczestniczenia w obrzędach i praktykowania, posiadania świątyń i innych miejsc kultu oraz prawa do korzystania z pomocy religijnej (...) OTK ZU A/2025 U 2/25 poz. 75 12 Wolność uzewnętrzniania religii dotyczy także wolności nauczania religii” (wyrok z 2 grud-nia 2009 r., sygn. U 10/07, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 163). Dokonując oceny zgodności trybu wydania zaskarżonego rozporządzenia Trybunał zważył, że w przedmiotowej sprawie aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w wyrokach z: 27 listopada 2024 r., sygn. U 10/24 i 22 maja 2025 r., sygn. U 11/24. Trybunał podkreślił, że postanowienia obowiązującej w Rzeczypospolitej ustawy za-sadniczej, a także wiążących RP umów międzynarodowych, kościoły i związki wyznaniowe zostały przez prawodawcę uznane za szczególny podmiot biorący czynny udział w życiu pu-blicznym. Trybunał ponownie podkreśla, że ratio legis wymogu, aby minister edukacji działał w porozumieniu z władzami Kościoła Katolickiego i Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych podczas określania, w drodze rozporządzenia, warunków i sposobów organizowania przez szkoły nauczania reli-gii, jest respektowanie konstytucyjnej zasady współdziałania państwa z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi dla dobra człowieka i dobra wspólnego (zob. art. 25 ust. 3 Konsty-tucji). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 marca 1998 r., sygn. U 23/97 (OTK ZU nr 2/1998, poz. 11) „[o]kreślenia «w porozumieniu», «w uzgodnieniu», «za zgo-dą», «przy udziale», «po zasięgnięciu opinii» itp. występują dość często w przepisach praw-nych upoważniających organ prawotwórczy do stanowienia prawa. Wyrażają one więzy współzależności pomiędzy różnymi podmiotami, z których jeden jest organem stanowiącym prawo. W wypadku gdy określenia te wiązane są nie wyłącznie z organami państwa, lecz z podmiotami o charakterze społecznym, w doktrynie prawa fakt ten kwalifikuje się jako przejaw uspołecznienia procesu tworzenia prawa. Użycie powyższych pojęć w przepisach dotyczących działalności prawotwórczej określa cechy tej działalności – winna się ona odbyć przy współdziałaniu innych, poza organem prawotwórczym, podmiotów. Za ich pośrednic-twem prawodawca kształtuje też wzajemne stosunki prawne między różnymi podmiotami. Od doboru tych określeń uzależniony winien być zarówno stopień związania organu prawotwór-czego określoną decyzją organu z nim współdziałającego, jak też treść praw i obowiązków organu prawotwórczego i podmiotu współdziałającego. Założenie to możliwe jest do wyko-nania pod warunkiem, że prawodawca używa określeń dostatecznie ostrych, bądź też posługu-je się dodatkowo innymi środkami wskazującymi na istotę używanego pojęcia, w szczególno-ści poprzez określenie konsekwencji prawnych braku owego współdziałania przy stanowieniu prawa. To, że prawodawca używa często określonych zwrotów językowych nie zawsze w dostatecznie określonych znaczeniach i nie zawsze konsekwentnie dostrzega się w literatu-rze prawniczej (np. S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993, s. 68). Samo użycie wskazanych formuł, bez bliższego określenia treści praw i obowiązków organu prawotwórczego i organizacji (ciał) współuczestniczących w procesie prawotwórczym rodzi też określone trudności związane ze sposobem realizacji tego współuczestnictwa w praktyce. Z problemem tym Trybunał Konstytucyjny spotykał się już wielokrotnie przy kontroli formalnej aktów prawotwórczych, opartej na zarzucie narusze-nia ustawowego trybu wydania aktu normatywnego (np. w sprawach o sygn. U 3/86, U 4/86, U 12/92, K 14/92, K 18/92, K 10/94 czy też K 7/95) formułując, w szczególności gdy chodzi o formę współdziałania w postaci «wyrażenia opinii», także treść obowiązków spoczywają-cych na organie prawotwórczym. W rozpatrywanej 20 kwietnia 1993 r. sprawie (sygn. U 12/92) opartej o zarzut naruszenia trybu wydania rozporządzenia Ministra Edukacji Naro-dowej z 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w szkołach publicznych Trybunał zajął się pojęciem odnoszącym się do innej postaci współu-czestnictwa w procesie tworzenia prawa. Dokonując wykładni użytego w art. 12 ust. 2 ustawy z 7 września 1992 r. o systemie oświaty pojęcia «w porozumieniu» («Minister Edukacji Na-rodowej w porozumieniu z władzami Kościoła Katolickiego i Polskiego Autokefalicznego OTK ZU A/2025 U 2/25 poz. 75 13 Kościoła Prawosławnego oraz innych Kościołów i związków wyznaniowych określa, w dro-dze rozporządzenia...») Trybunał stwierdził, iż pojęcie «w porozumieniu» użyte w ustawie «nie może oznaczać powszechnej zgody wszystkich Kościołów i związków wyznaniowych, działających w Polsce. Biorąc bowiem pod uwagę zarówno ilość jak i zróżnicowanie tych podmiotów, jest rzeczą mało prawdopodobną osiągnięcie ich całkowitej i wspólnej akceptacji spraw uregulowanych zaskarżonym rozporządzeniem (...) Pojęcie w porozumieniu użyte przez ustawodawcę nie może zatem być traktowane jako równoznaczne z pojęciem zgody wszystkich działających w Polsce Kościołów i związków wyznaniowych. Gdyby ustawodaw-ca chciał nadać pojęciu porozumienia taką treść wyraźnie by to sformułował w art. 12 ust. 2 ustawy o systemie oświaty (...) Dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, że nie było zamiarem ustawodawcy stawianie znaku równości między porozumieniem a zgodą jest fakt, że w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano żadnego trybu rozstrzygania ewentu-alnych sporów między podmiotami, w porozumieniu z którymi Minister Edukacji Narodowej miał wydać rozporządzenie wykonawcze. W tej sytuacji pojęcie w porozumieniu użyte w ustawie o systemie oświaty oznacza dla Ministra Edukacji Narodowej jedynie obowiązek zebrania informacji i wymiany poglądów o stanowiskach wszystkich Kościołów i związków wyznaniowych zainteresowanych nauczaniem religii w szkołach publicznych, aby móc naj-pełniej uwzględnić ich oczekiwania, pozostając w zgodzie z przepisami Konstytucji i usta-wami» (OTK w 1993 r. cz. I, s. 106-107)”. Należy przyjąć, że włączenie przez prawodawcę władz kościołów i innych związków wyznaniowych do współuczestniczenia w wydaniu rozporządzenia poprzez działanie w poro-zumieniu, było zabiegiem przemyślanym. Określona w upoważnieniu ustawowym forma współuczestnictwa kościołów i innych związków wyznaniowych w procedurze wydawania rozporządzenia przez właściwego ministra stanowi realizację konstytucyjnych zasad prawa wyznaniowego instytucjonalnego, tj. współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego. Wymaga także podkreślenia, że mimo nowelizacji § 74 z.t.p. zawierającego katalog form współuczestnictwa, działający racjonalnie prawodawca pozostawił w treści upoważnienia ustawowego działanie „w porozumieniu” pomiędzy ministrem wydającym rozporządzenie a władzami kościołów i innych związków wyznaniowych partycypujących w procedurze. Dokonał zatem celowego uprzywilejowania kościołów i innych związków wyznaniowych przy wydawaniu rozporządzenia, uznając za nieistotny brak kompetencji prawodawczych tych podmiotów wobec realizacji wyższej wartości, jaką jest zapewnienie kościołom i innym związkom wyznaniowym należnej im pozycji w życiu publicznym i wychowaniu następnych pokoleń. Trybunał podkreślił, że skutkiem działania prawodawcy wobec ukształtowania dele-gacji ustawowej pozostaje wykształcenie normy prawnej w zakresie trybu wydania tego aktu normatywnego, w tym normy kreującej rozumienie i sposób realizacji obowiązku działania w porozumieniu. Norma ta każdorazowo zobowiązuje ministra właściwego do wydania roz-porządzenia do zapewnienia władzom kościołów i innych związków wyznaniowych czynne-go udziału w procedurze formułowania warunków organizowania nauczania religii, czego potwierdzeniem jest złożenie podpisów przez zainteresowane podmioty reprezentujące ko-ścioły i inne związki wyznaniowe pod treścią rozporządzenia właściwego ministra. Trybunał zważył także, że tryb działania „w porozumieniu” z innym podmiotem (podmiotami) podczas wydawania rozporządzenia znajduje wyraz w regulacjach dotyczących Rady Ministrów. Art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2025 r. poz. 780) stanowi, że organizację i tryb swojej pracy Rada Ministrów określa w regulaminie. W § 145 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M. P. z 2024 r. poz. 806) określono tryb podpisywania rozporządzeń wydawanych wspólnie albo w porozumieniu z innym organem. Przepis ten stanowi, że jeżeli rozporządzenie jest wydawane wspólnie albo w porozumieniu z innym organem, po podpisa- OTK ZU A/2025 U 2/25 poz. 75 14 niu rozporządzenia organ wydający rozporządzenie przekazuje je do organu współuczestni-czącego w celu podpisania. Trybunał ocenił zatem, że najbardziej podstawowym wymogiem formalnym odnoszą-cym się do realiów niniejszej sprawy celem spełnienia warunku działania w porozumieniu, określonego w art. 12 ust. 2 u.s.o. jest przekazanie podpisanego rozporządzenia do podpisania władzom Kościoła Katolickiego i Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych. Wyraźnym przejawem działania w porozumie-niu w zakresie wprowadzanych rozporządzeniem zmian byłoby złożenie podpisów przez wła-dze kościelne. Biorąc pod uwagę uzasadnienie wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz przedstawione stanowisko na rozprawie, Trybunał jednoznacznie ocenił, że do takiego poro-zumienia nie doszło. Przedstawiciele władz kościelnych i innych związków wyznaniowych wyraziły sprzeciw wobec decyzji Ministra Edukacji odnoszących się do organizacji lekcji religii w szkole, podnosząc zarówno zarzuty materialnoprawne, jak i dotyczące niezachowa-nia ustawowego trybu wydania rozporządzenia. Wielokrotnie zwracano uwagę, że wszelkie zmiany odnośnie do organizacji lekcji religii w szkole publicznej winny dokonywać się zaw-sze zgodnie z obowiązującym prawem i w porozumieniu z Kościołami oraz związkami wy-znaniowymi. Rozmowy podejmowane z przedstawicielami Ministerstwa Edukacji powinny zmierzać do wypracowania wspólnego porozumienia wymaganego przez prawo. Porozumie-nie zakłada osiągnięcie ostatecznego konsensusu w zakresie wspólnie wypracowanego sta-nowiska. Mając powyższe na uwadze, Trybunał zważył, że tryb wydania przez ministra eduka-cji zaskarżonego rozporządzenia jest niezgodny z ustawowym upoważnieniem, które obliguje ministra właściwego do spraw oświaty do działania w porozumieniu z przedstawicielami ko-ściołów i innych związków wyznaniowych. Minister Edukacji arbitralnie ukształtował treść zaskarżonego rozporządzenia. Pominięte zostały merytoryczne stanowiska zainteresowanych przedstawicieli kościołów i związków wyznaniowych. Minister Edukacji nie zrealizował ob-owiązku współdziałania w porozumieniu, ignorując zgłoszone przez przedstawicieli kościo-łów wątpliwości. Skutkiem jednostronnego działania właściwego ministra pozostaje uniemoż-liwienie dostosowania programu nauczania, jak również opracowania nowej podstawy pro-gramowej i podręczników zgodnie z przewidzianym ograniczeniem liczby lekcji religii. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał ocenił, że działania podjęte przez właściwego ministra w zakresie trybu wydania rozporządzenia bez zachowania obowiązku działania „w porozumieniu” z władzami kościołów i innych związków wyznaniowych, sta-nowią niezgodność z art. 12 ust. 2 u.s.o. w związku z art. 92 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 3 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji. 6. Umorzenie postępowania w pozostałym zakresie. Trybunał orzekł o niezgodności zaskarżonego rozporządzenia w całości z art. 92 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 3 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji wskutek braku dochowania odpo-wiedniego trybu jego wydania „w porozumieniu”. Wskutek powyższego Trybunał odstąpił od oceny merytorycznych zarzutów, bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli przedmiot kontroli jest niezgodny przynajmniej z jednym wzorcem kontroli, orzekanie co do zgodności z pozostałymi wzorcami jest zbędne (zob. np. wyroki z: 22 czerwca 2022 r., sygn. SK 3/20, OTK ZU A/2022, poz. 46; 11 maja 2023 r., sygn. P 12/18, OTK ZU A/2023, poz. 46). 7. Uwagi końcowe i skutki wyroku. Skutkiem wyroku Trybunału w omawianej sprawie jest zachowanie dotychczasowego brzmienia rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 14 kwietnia 1992 r. w sprawie wa- OTK ZU A/2025 U 2/25 poz. 75 15 runków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach, zgod-nego ze stanem prawnym uwzględniającym wyrok TK z 27 listopada 2024 r. (sygn. U 10/24). Trybunał przypomniał, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą. Brak niezwłocznej publikacji trybunalskich orzeczeń w organach urzędowych stanowi działanie sprzeczne z pra-wem, które może skutkować odpowiedzialnością prawną – w tym także karną – osób, na któ-rych ciąży prawny obowiązek ogłaszania judykatów Trybunału. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.