U 3/19

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 9 listopada 2021 r. Pozycja 57 POSTANOWIENIE z dnia 26 października 2021 r. Sygn. akt U 3/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz – przewodniczący Stanisław Piotrowicz – sprawozdawca Jakub Stelina, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r., wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Gra-nicznej o zbadanie zgodności: 1) § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewyko-rzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczyn-kowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, z: a) art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczy-pospolitej Polskiej, b) art. 66 ust. 2 Konstytucji, c) art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Stra-ży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2365, ze zm.), 2) § 2 ust. 3 rozporządzenia powołanego w punkcie 1 w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 godzinę niewykorzystanego czasu wolnego od służby w wymiarze 0,5% części miesięcznego uposażenia, z: a) art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, art. 37 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. c, oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Społecznej, sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.), b) art. 66 ust. 2 Konstytucji, c) art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 w związku z art. 37 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. c, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. OTK ZU A/2021 U 3/19 poz. 57 2 UZASADNIENIE I 1. Pismem z 17 stycznia 2019 r. Zarząd Główny Niezależnego Samorządnego Związ-ku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej z siedzibą w Warszawie (dalej: wnio-skodawca) wystąpił o stwierdzenie niezgodności: 1) § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjo-nariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560; dalej: rozporządzenie MSWiA) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 czę-ści miesięcznego uposażenia, z: a) art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, b) art. 66 ust. 2 Konstytucji, c) art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Gra-nicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2365, ze zm.; dalej: ustawa o Straży Granicznej); 2) § 2 ust. 3 rozporządzenia MSWiA w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalen-tu pieniężnego za 1 godzinę niewykorzystanego czasu wolnego od służby w wymiarze 0,5% części miesięcznego uposażenia, z: a) art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, art. 37 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Społecznej, sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: Karta), b) art. 66 ust. 2 Konstytucji, c) art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 w związku z art. 37 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Wnioskodawca wyjaśnił, że kwestionowane przepisy dotyczą spraw objętych zakre-sem jego działania. W ocenie wnioskodawcy, zaskarżony przepis rozporządzenia MSWiA (§ 2 ust. 2) prowadzi do niepełnej kompensacji niewykorzystanych przez funkcjonariuszy urlopów, gdyż za 1 dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują oni ekwiwalent równy 88% wartości dziennego uposażenia. Na tej podstawie wnioskodawca stwierdził, że nie jest to re-kompensata ekwiwalentna, a zaskarżony przepis narusza istotę corocznie płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Ponadto wnioskodawca wskazuje, że prawodaw-ca określił podstawowe mechanizmy ustalania wysokości ekwiwalentów w § 2 ust. 2 rozpo-rządzenia MSWiA i na tej podstawie naruszył art. 66 ust. 2 Konstytucji, gdyż mechanizmy te powinny być uregulowane na poziomie ustawowym. Wnioskodawca podniósł, że zachodzi kolizja pomiędzy § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA a art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy o Straży Granicznej. W ocenie wnioskodaw-cy sprzeczność polega na wadliwej realizacji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Admini-stracji delegacji ustawowej w zakresie uregulowania mechanizmu ustalania ekwiwalentu wy-kładanego w świetle pozostałych regulacji ustawowych. Zdaniem wnioskodawcy, § 2 ust. 3 rozporządzenia MSWiA jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, art. 37 ust. 3 ustawy o Straży Gra-nicznej oraz art. 4 ust. 2 Karty. W ocenie wnioskodawcy, ekwiwalent pieniężny za niewyko-rzystany czas wolny od służby nie rekompensuje w pełni (w stosunku 1:1) niewykorzystanego czasu wolnego, czyli nie stanowi równowartości określonej jednostki czasu służby. To ozna-cza, że kwestionowana regulacja narusza istotę prawa do czasu wolnego od pracy związaną z nakazem ustawowego uregulowania maksymalnych norm czasu pracy i korelatem tego pra-wa w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od pracy, wyrażonego w art. 66 ust. 2 Konstytucji, a także stoi w sprzeczności z art. 37 ust. 3 ustawy o Straży Gra-nicznej i 4 ust. 2 Karty. OTK ZU A/2021 U 3/19 poz. 57 3 2. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedstawionym stanowisku z 28 listopada 2019 r. stwierdził, że: 1) § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalen-tu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub urlopu dodatko-wego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest zgodny z art. 66 ust. 2 w związ-ku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji oraz z art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy o Straży Granicznej; 2) § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji przez to, że wbrew wymogowi zawarcia w ustawie regulacji dotyczących przysługujących funkcjo-nariuszom Straży Granicznej corocznych płatnych urlopów określa w akcie wykonawczym do ustawy wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe. Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swoim stanowisku wniósł o: 1) umorzenie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o or-ganizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: otpTK) postępowania w zakresie badania zgodności § 2 ust. 3 rozporządze-nia MSWiA z art. 66 ust. 2, art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, art. 37 ust. 3, art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 4 ust. 2 Karty z uwagi na zbędność wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie, wynikającą z faktu ure-gulowania w przepisach ustawy o Straży Granicznej rekompensaty pieniężnej w zamian za czas służby przekraczający ustawową normę czasu pracy w wysokości zapewniającej ekwi-walentność powyższego świadczenia w relacji do wysokości należnego funkcjonariuszowi Straży Granicznej uposażenia; 2) odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA do 12 września 2020 r. w razie stwierdzenia niezgodności § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z art. 66 ust. 2 Konstytucji w zakresie dotyczącym wymogu określenia w ustawie sposobu ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe; 3) odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej § 2 ust. 3 rozporządzenia MSWiA do 12 września 2020 r. na wypadek, gdyby Trybunał nie uwzględnił wniosku o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym badania zgodności § 2 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z art. 66 ust. 2, art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, art. 37 ust. 3, art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 4 ust. 2 Karty, a zarazem, rozpoznając wniosek w tej części, stwierdził niezgodność § 2 ust. 3 rozporządze-nia MSWiA z art. 66 ust. 2, art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie 2 Konstytucji RP, art. 37 ust. 3, art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy o Straży Granicznej lub art. 4 ust. 2 Karty. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podzielił poglądu wnioskodawcy o niezgodności § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodat-kowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W jego opinii wysokość współ-czynnika stanowiącego podstawę obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, tj. 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego, za-pewnia ekwiwalentność świadczenia przysługującego funkcjonariuszowi Straży Granicznej. Zdaniem Ministra, określony w rozporządzeniu MSWiA, współczynnik stanowiący podstawę obliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop należycie rekompensuje brak możliwości skorzystania ze świadczenia przysługującego funkcjonariuszowi. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podzielił stanowisko wnioskodawcy, że § 2 ust. 2 rozporządzenia narusza art. 66 ust. 2 Konstytucji, gdyż wbrew konstytucyjnemu wymogowi zawarcia w ustawie regulacji dotyczących przysługującym funkcjonariuszom OTK ZU A/2021 U 3/19 poz. 57 4 Straży Granicznej corocznych płatnych urlopów określa w akcie wykonawczym do ustawy mechanizm ustalania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. 3. Pismem z 20 lutego 2020 r. wnioskodawca złożył pismo procesowe, w którym pod-trzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone we wniosku z 17 stycznia 2019 r. 4. W piśmie z 22 czerwca 2020 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Gene-ralny, który uznał, że § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodat-kowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2, art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji oraz art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy o Straży Granicznej. W pozostałym zakresie Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 4 otpTK, ze względu na utratę mo-cy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orze-czenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu stanowiska Prokurator Generalny stwierdził, że ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bez-pieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więzien-nej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1635; dalej: ustawa nowelizu-jąca) wprowadziła istotne zmiany w ustawie o Straży Granicznej. Zdaniem Prokuratora Gene-ralnego § 2 ust. 3 rozporządzenia MSWiA koliduje ze zmienionym ustawą nowelizującą art. 37 ust. 3, art. 112 ust. 1 pkt 5a, art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, w których uregulowano kwestie rekompensaty pieniężnej za ponadwymiarowy czas służby w miejsce dotychczas normowanego ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby. W jego opinii zaskarżony § 2 ust. 3 rozporządzenia MSWiA stoi w sprzeczności z art. 117c ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym w zamian za każdą godzinę ponadnorma-tywnego czasu służby przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej rekompensatę w wysokości 1/172 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należne-go funkcjonariuszowi na stanowisku zajmowanym w ostatnim dniu okresu rozliczeniowego. Przeprowadzona przez Prokuratora Generalnego analiza doprowadziła go do wniosku, że rozporządzenie MSWiA zachowało tymczasową moc obowiązującą, jednakże § 2 ust. 3 rozporządzenia MSWiA został na skutek wprowadzonych zmian ustawą nowelizującą uchy-lony przez ustawodawcę, nie w sposób bezpośredni, lecz przy zastosowaniu tzw. derogacji milczącej, która dotyczy sytuacji, gdy ustawodawca przy uchwalaniu nowych aktów praw-nych nie wprowadza przepisów derogacyjnych. Na tej podstawie Prokurator Generalny przy-jął, że kontroli konstytucyjności poddany może zostać jedynie § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zakwestionowano konstytucyjność dwóch przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560; dalej: rozporządzenie MSWiA). Brzmienie § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA było następujące: „Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub OTK ZU A/2021 U 3/19 poz. 57 5 dodatkowych”. Z kolei § 2 ust. 3 rozporządzenia MSWiA posiadał brzmienie: „Wysokość ekwiwalentu za czas wolny od służby oblicza się, mnożąc uposażenie przez współczynnik 0,5% oraz przez liczbę godzin ponadnormatywnego czasu służby”. 2. Rozporządzenie MSWiA zostało wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2365, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1486; dalej: ustawa o Straży Granicznej) i określało sposób obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzy-stane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe i ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielanego na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, a także wskazy-wało podmioty właściwe w tych sprawach i terminy ich wypłaty. Wniosek Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej został skierowany do Trybunału Konstytucyjnego 17 sty-cznia 2019 r. Tymczasem na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrzne-go, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Pań-stwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1635; dalej: ustawa nowelizująca) rozporządzenie MSWiA zostało derogowane. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy nowelizującej: „Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 3 zacho-wują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 118 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”. Należy stwierdzić, że nie weszły w życie nowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. Natomiast zgodnie z art. 26 ustawy nowelizującej: „Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2019 r.”. To znaczy, że zakwestio-nowane przez wnioskodawcę rozporządzenie MSWiA zostało w całości uchylone 1 lipca 2020 r. Ze względu na formalne uchylenie rozporządzenia MSWiA, a w konsekwencji także skuteczne usunięcie z porządku prawnego zakwestionowanych przez wnioskodawcę treści normatywnych, rozważenia wymaga dopuszczalność oraz celowość dalszej merytorycznej kontroli w niniejszej sprawie przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na każdym etapie postępowania niezbędne jest kontrolowanie, czy nie zachodzą ujemne przesłanki wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. np. postanowienia z: 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 21 marca 2006 r., sygn. SK 58/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35; 24 października 2006 r., sygn. SK 65/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 145 oraz wyrok z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56). Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: otpTK), Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli akt normatywny w zakwe-stionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Utrata mocy obowiązującej przez akt normatywny w zakwestionowanym zakresie stanowi zatem obligatoryjną przesłankę umorzenia postępowania przed TK, chyba że – zgodnie z art. 59 ust. 3 otpTK – wydanie orzeczenia w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytu-cyjną jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Trybunał stwierdził, że przepis ten nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż została ona zainicjowana wnioskiem uprawnionego podmiotu, a nie skargą konstytucyjną. Dlatego też postępowanie OTK ZU A/2021 U 3/19 poz. 57 6 w niniejszej sprawie należało umorzyć (por. np. postanowienia TK z: 28 stycznia 2020 r., sygn. K 22/16, OTK ZU A/2020 poz. 9; 29 maja 2019 r., sygn. U 1/18, OTK ZU A/2019, poz. 27). Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.