U 3/20

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 17 marca 2023 r. Pozycja 33 POSTANOWIENIE z dnia 28 lutego 2023 r. Sygn. akt U 3/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Wojciech Sych – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 r., wniosku Polskiego Związku Producentów Farb i Klejów z siedzibą w Warszawie o zbadanie zgodności: 1) lp. 25 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownic-twa z dnia 17 listopada 2016 r. w sprawie sposobu deklarowania właściwości użytkowych wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym (Dz. U. poz. 1966, ze zm.) w zakresie, w jakim dotyczy katego-rii klejów do wyrobów posadzkowych i podłogowych, klejów do wykończe-nia ścian wewnętrznych, zewnętrznych i sufitów, oraz lp. 35 tego załącznika z art. 22 w związku z art. 20 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 389), 2) lp. 35 załącznika nr 1 do rozporządzenia powołanego w punkcie 1 z art. 2 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wy-robach budowlanych (Dz. U. Nr 92, poz. 881, ze zm.) w związku z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowa-dzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 4.04.2011, s. 5), p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło większością głosów. UZASADNIENIE I 1. We wniosku z 2 października 2019 r. (data nadania) Polski Związek Producentów Farb i Klejów z siedzibą w Warszawie (dalej: wnioskodawca, Związek) zwrócił się do Trybu- OTK ZU A/2023 U 3/20 poz. 33 2 nału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budow-nictwa z dnia 17 listopada 2016 r. w sprawie sposobu deklarowania właściwości użytkowych wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym (Dz. U. poz. 1966, ze zm.; dalej: rozporządzenie), „w zakresie załącznika numer 1 o nazwie «grupy wyrobów budowlanych objętych obowiązkiem sporządzania krajowej deklaracji właściwości użytkowych oraz wymaganych dla tych grup krajowych systemów ocen i weryfikacji stałości użytkowych» w części dotyczącej punktu 25 w zakresie kategorii klejów do wyrobów po-sadzkowych i podłogowych, klejów do wyrobów do wykończenia ścian wewnętrznych, ze-wnętrznych i sufitów oraz punktu 35 w całości”, z: a) art. 22 w związku z art. 20 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, b) art. 32 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, c) art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 389; dalej: Karta), d) art. 4 ust. 1, art. 60 lit. e oraz tabelą 1 załącznika IV do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizo-wane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 4.04.2011, s. 5; dalej: rozporządzenie PE i Rady z 2011 r.), a ponadto „w części dotyczącej punktu 35 w całości”, z art. 2 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. Nr 92, poz. 881, ze zm.; dalej: ustawa o wyrobach budowlanych) w związku z art. 2 pkt 1 rozporządzenia PE i Rady z 2011 r. 2. W postanowieniu z 15 stycznia 2020 r., sygn. Tw 11/19 (OTK ZU B/2020, poz. 153), Trybunał Konstytucyjny nadał wnioskowi dalszy bieg w zakresie oceny zgodności lp. (punktu) 25 załącznika nr 1 do rozporządzenia w zakresie, w jakim dotyczy kategorii kle-jów do wyrobów posadzkowych i podłogowych, klejów do wyrobów do wykończenia ścian wewnętrznych, zewnętrznych i sufitów oraz punktu 35 tego załącznika z art. 22 w związku z art. 20 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 16 Karty oraz zgodności lp. (punktu) 35 tego załącznika z art. 2 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 8 pkt 2 ustawy o wyrobach budowlanych w związku z art. 2 pkt 1 rozporządzenia PE i Rady z 2011 r. 3. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że jest dobrowolną, samorządną i samofinansującą się organizacją branżową, największym przedstawicielem branży chemii budowlanej. W ocenie wnioskodawcy, „okoliczność, iż (…) w zakresie swojej działalności jako związku pracodawców zajmuje się kwestiami dotyczącymi wymogów sporządzania de-klaracji właściwości użytkowych farb i klejów produkowanych przez przedsiębiorców zrze-szonych [w Związku] nie budzi wątpliwości w świetle art. 2 statutu [wnioskodawcy]”, który stanowi m.in., że do zadań wnioskodawcy należy oddziaływanie na kształtowanie ustawo-dawstwa uwzględniającego prawa i interesy zrzeszonych w Związku pracodawców (wniosek, s. 4-5). Uzasadnia to, zdaniem wnioskodawcy, jego legitymację do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału. 3.1. Zasadniczy zarzut sformułowany we wniosku dotyczy rozszerzenia w zakwestio-nowanym rozporządzeniu – w stosunku do zakresu przedmiotowego określonego w rozporzą-dzeniu PE i Rady z 2011 r. – zakresu wyrobów objętych obowiązkiem przedkładania deklara-cji właściwości użytkowych. W delegacji ustawowej, na podstawie której zostało wydane rozporządzenie, posłużono się bowiem pojęciem wyrobu budowlanego w szerszym znaczeniu niż w rozporządzeniu PE i Rady z 2011 r., ponieważ pojęciem tym objęto zarówno grupy wy-robów wskazane w tym rozporządzeniu, jak i „inne wyroby budowlane o szczególnym zna-czeniu”. W konsekwencji w zakwestionowanych lp. 25 i lp. 35 załącznika nr 1 do rozporzą-dzenia nałożono obowiązek przedkładania deklaracji właściwości użytkowych w odniesieniu OTK ZU A/2023 U 3/20 poz. 33 3 do klejów do wyrobów posadzkowych i podłogowych, klejów do wyrobów do wykończenia ścian wewnętrznych, zewnętrznych i sufitów, a także wyrobów do ochrony przed korozją metali i korozją biologiczną, które to wyroby nie są wymienione w rozporządzeniu PE i Rady z 2011 r. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że ze względu na wyrażoną w ustawie o wyrobach budowlanych zasadę wzajemnego uznawania towarów, dodatkowe wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia nie mają zastosowania do określonych wyrobów wprowadzonych do obrotu na terytorium Polski. Przez to, w jego ocenie, spełniona została przesłanka dyskry-minacji odwrotnej, polegająca na stawianiu większych wymogów produktom krajowym niż tożsamym zagranicznym. Wnioskodawca argumentował, że w konsekwencji polscy produ-cenci farb i klejów zobowiązani są do ponoszenia nadmiernie dolegliwych kosztów (we wnio-sku wskazano, że koszty sporządzenia deklaracji właściwości użytkowych dla przeciętnego przedsiębiorstwa zrzeszonego w Związku wynoszą od miliona do 1,3 miliona zł), które pro-wadzą do zachwiania konkurencyjności krajowych wyrobów względem tożsamych wyrobów zagranicznych nieobjętych wymogami certyfikacji. W konkluzji wnioskodawca wskazał, że następstwem obowiązywania kwestionowa-nego rozporządzenia jest naruszenie konstytucyjnego prawa „do przestrzegania i wspierania wolności konkurencji urzeczywistniającej swobodę działalności gospodarczej w myśl art. 22 Konstytucji” (wniosek, s. 11, 12). 3.2. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytu-cji, wnioskodawca wskazał, że kwestionowane regulacje prowadzą do znaczącego zróżnico-wania pozycji prawnej producentów jedynie na podstawie siedziby prowadzenia działalności gospodarczej, który to czynnik „bezsprzecznie stanowi indywidualną cechę adresata normy, co przesądza o naruszeniu zakazu dyskryminacji w świetle art. 32 ust. 2 Konstytucji” (ibi-dem). Zróżnicowanie w zakresie przedkładania deklaracji właściwości użytkowych nie ma przy tym żadnego prawnego uzasadnienia z uwagi na niemożliwość pełnego osiągnięcia celu regulacji, to jest bezpieczeństwa obiektów budowlanych. 3.3. Dokonując oceny zaskarżonych przepisów w świetle art. 16 Karty, statuującego wolność prowadzenia działalności gospodarczej, wnioskodawca podniósł, że stanowienie przez polskiego ustawodawcę prawa ograniczającego tę wolność przez wprowadzenie dys-kryminacji odwrotnej jest sprzeczne z powołanym przepisem prawa wspólnotowego. 3.4. Jako wzorce kontroli wnioskodawca wskazał także przepisy rozporządzenia PE i Rady z 2011 r. Ich naruszenie polega na tym, że autor zakwestionowanego rozporządzenia ustalił dodatkowe wymogi konieczne do wprowadzenia do obrotu wyrobów, które zgodnie z tabelą 1 załącznika IV do rozporządzenia PE i Rady z 2011 r. nie stanowią wyrobów bu-dowlanych, pomimo braku stosownego upoważnienia, które zezwalałoby państwom człon-kowskim na tworzenie własnych regulacji w przedmiocie poszerzenia kategorii wyrobów budowlanych objętych wymogiem certyfikacji. Wnioskodawca podniósł także, że w art. 2 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych za-warta jest definicja legalna wyrobu budowlanego, nawiązująca do definicji z rozporządzenia PE i Rady z 2011 r. Delegacja ustawowa z art. 8 ust. 8 pkt 2 ustawy o wyrobach budowlanych posługuje się pojęciem wyrobów budowlanych odpowiadającym definicjom z przytoczonych przepisów. Określone w lp. 35 załącznika nr 1 do rozporządzenia wyroby do ochrony przed korozją metali i korozją biologiczną nie mieszczą się w tych definicjach wyrobu budowlane-go. W tym zakresie, w ocenie wnioskodawcy, treść rozporządzenia wykracza poza zakres delegacji ustawowej. OTK ZU A/2023 U 3/20 poz. 33 4 4. W piśmie z 24 kwietnia 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 5. W piśmie z 30 kwietnia 2020 r. Minister Rozwoju wniósł o odmowę nadania biegu wnioskowi w całości, ewentualnie o stwierdzenie, że lp. 25 załącznika nr 1 do rozporządze-nia, w zakresie kategorii klejów do wyrobów posadzkowych i podłogowych, klejów do wyro-bów do wykończenia ścian wewnętrznych, zewnętrznych i sufitów, oraz lp. 35 załącznika nr 1 do rozporządzenia są zgodne z art. 22 w związku z art. 20 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji i w związku z art. 16 Karty oraz że lp. 35 załącznika nr 1 do rozpo-rządzenia jest zgodna z art. 2 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 8 pkt 2 ustawy o wyrobach budow-lanych w związku z art. 2 pkt 1 rozporządzenia PE i Rady z 2011 r. 5.1. W ocenie Ministra Rozwoju wniosek jest niedopuszczalny, ponieważ wniosko-dawca nie jest ogólnokrajową organizacją pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przedmiot kontroli nie leży w zakresie spraw, które są objęte właściwością tak określonego podmiotu mogącego zainicjować postępowanie przed Trybunałem. 5.2. Uzasadniając ewentualny wniosek o stwierdzenie zgodności zakwestionowanych przepisów z powołanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli, Minister Rozwoju szczegó-łowo przedstawił treść i interpretację przedmiotu i wzorców kontroli. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 22 Konstytucji Minister Rozwoju wskazał, że wymóg oznakowania określonej grupy wyrobów budowlanych znakiem budowlanym, sta-nowiący ograniczenie swobody działalności gospodarczej, został wprowadzony w ustawie, zatem zostało spełnione formalne kryterium ograniczeń. Jego wprowadzenie jest zaś uzasad-nione ważnym interesem publicznym, który – w odniesieniu do klejów do wyrobów posadz-kowych i podłogowych, do wyrobów do wykończenia ścian wewnętrznych i zewnętrznych oraz sufitów, a także wyrobów do ochrony przed korozją – przejawia się w szkodliwym wpływie tych wyrobów na higienę, zdrowie i środowisko, bezpieczeństwo pożarowe i bezpie-czeństwo użytkowania. Minister Rozwoju zwrócił uwagę, że spełnienie wymagania, aby wła-ściwości użytkowe wyrobu budowlanego pozwalały obiektom, w skład których wyroby te wchodzą, na spełnienie określonych wymagań podstawowych, dotyczy wszystkich wyrobów, niezależnie od ścieżki wprowadzenia ich do obrotu czy udostępnienia na terenie Polski. W przypadku wyrobów udostępnianych na terenie Polski w trybie tzw. wzajemnego uznawa-nia ustawa o wyrobach budowlanych przewiduje jedynie odmienny sposób informowania o tych właściwościach niż w przypadku wyrobów wprowadzanych i udostępnianych w tzw. systemie europejskim. Minister Rozwoju odniósł się krytycznie także do podanych we wnio-sku kosztów uzyskania krajowej oceny technicznej. Nieuzasadnione są również zarzuty wnioskodawcy dotyczące dyskryminacji odwró-conej. Minister Rozwoju podkreślił, że wprowadzone zaskarżonymi przepisami rozporządze-nia ograniczenia są niezbędne, gdyż chronią takie wartości jak bezpieczeństwo publiczne, zdrowie, życie i środowisko, które w hierarchii konstytucyjnej są wyżej niż wolność prowa-dzenia działalności gospodarczej. Nie można też uznać, że są one nieproporcjonalne, gdyż wymagają od producenta jedynie wykonania badań potwierdzających zgodność wyrobów z krajowymi wymaganiami. Obowiązek sporządzenia krajowej deklaracji właściwości użyt-kowych nie dyskryminuje krajowych producentów, gdyż zagraniczne wyroby nie są wprowa-dzane na rynek krajowy bez żadnych ograniczeń. Zawsze bowiem taki wyrób musi mieć pod-stawowe cechy przydatności do użycia w budownictwie. Minister Rozwoju powołał także dane dotyczące liczby wydanych certyfikatów, z których wynika, że ponad 65% wniosków dotyczy firm zagranicznych lub ich polskich przedstawicielstw, co znaczy, że w żaden sposób krajowe przepisy nie wpływają na sytuację krajowych producentów w porównaniu z sytuacją OTK ZU A/2023 U 3/20 poz. 33 5 producentów czy też importerów wyrobów w przedmiotowej grupie wyrobów. Zagraniczni producenci nie unikają krajowego systemu, gdyż są świadomi, że kupujący weźmie pod uwa-gę oznakowanie ich wyrobu znanym znakiem budowlanym. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej w lp. 35 załącznika nr 1 do rozporządzenia przez zaliczenie farb do ochrony przed korozją do wyrobów budowlanych, Minister Rozwoju zakwestionował dokonaną przez wnioskodawcę interpretację pojęcia wy-robu budowlanego. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie jest to tylko wyrób znajdujący się wewnątrz obiektu (wbudowany w obiekt). Farby chroniące przed korozją po ich użyciu zostają trwale połączone z obiektem budowlanym, wpływając na jego właściwości. Pozwala to w pełni na objęcie tej kategorii wyrobów regulacją o konieczności stosowania znaku bu-dowlanego. 6. W piśmie z 16 września 2020 r. Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postę-powania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W ocenie Prokuratora Generalnego wnioskodawca nie miał legitymacji do zainicjo-wania postępowania w sprawie. Nie wykazał bowiem – będąc organizacją pracodawców – przymiotu ogólnokrajowości, a zakwestionowane we wniosku przepisy, jako nieodnoszące się do sfery stosunków związanych z zatrudnianiem pracowników, nie dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. 7. W pismach procesowych z 21 lipca i 20 października 2020 r. wnioskodawca odniósł się do stanowisk uczestników postępowania. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Polski Związek Producentów Farb i Klejów z siedzibą w Warszawie (dalej: wnio-skodawca, Związek) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o treści przytoczo-nej w komparycji niniejszego postanowienia. Związek, w świetle postanowień statutu Polskiego Związku Producentów Farb i Kle-jów (tekst jednolity opracowany przez Zarząd Związku zgodnie z Uchwałą Walnego Zgroma-dzenia z dnia 27.04.2016 r. nr 5 w sprawie zmiany Statutu i delegacji dla Zarządu Związku do opracowania jednolitego tekstu Statutu oraz Uchwałami Walnego Zgromadzenia z dnia 19.06.2018 r. nr 5 i 6 w sprawie zmiany Statutu i delegacji dla Zarządu Związku do opraco-wania jednolitego tekstu Statutu; dalej: statut), który został dołączony do wniosku, „został utworzony jako organizacja pracodawców w rozumieniu [u]stawy z dnia 23 maja 1991 roku o organizacjach pracodawców [Dz. U. z 2022 r. poz. 97; dalej: ustawa o organizacjach praco-dawców]”. Status Związku jako organizacji pracodawców potwierdza także aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, dołączony do wniosku zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytu-cyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). 2. Ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców, zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji, mogą wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytu-cyjnego w sprawach o hierarchiczną kontrolę zgodności przepisów z aktami prawnymi wyż-szego rzędu, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania (oraz po spełnieniu innych wymogów formalnych dotyczących pism procesowych inicjujących postę- OTK ZU A/2023 U 3/20 poz. 33 6 powanie przed Trybunałem Konstytucyjnym). Znaczy to, że z woli ustrojodawcy organizacja pracodawców, jak i pozostałe podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, mają tzw. legitymację ograniczoną (szczególną) do zainicjowania postępowania przed Trybu-nałem. W art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.t.p.TK ustawodawca sprecyzował, że we wniosku złożo-nym przez wymienione wyżej podmioty należy uzasadnić, powołując przepis prawa lub statu-tu, że kwestionowany akt normatywny lub jego część dotyczy spraw objętych zakresem dzia-łania wnioskodawcy oraz powołać przepis prawa lub postanowienie statutu wskazujące, że wnioskodawca jest ogólnokrajową władzą. Uznanie organizacji pracodawców za podmiot uprawniony do inicjowania postępowa-nia przed Trybunałem (podobnie jak wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji orga-nów związków zawodowych oraz władz organizacji zawodowych) zależy zatem od spełnienia przesłanki podmiotowej oraz przedmiotowej. Wniosek musi więc pochodzić od ogólnokrajo-wej władzy organizacji pracodawców, a kwestionowany przez nią akt normatywny musi nale-żeć do spraw objętych jej zakresem działania. Trybunał Konstytucyjny dotychczas wielokrot-nie interpretował powyższe przesłanki, a orzecznictwo w tym zakresie, aprobowane przez przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego (por. A. Mączyński, J. Podkowik, komentarz do art. 191 Konstytucji, [w:] red. M. Safjan. L. Bosek, Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, Warszawa 2016 r., Nb 56 i n., dostęp: Legalis; L. Garlicki, komentarz do art. 191 Konstytucji, uwagi 9 i 11, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007; Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 115-116; A. Szafrański, Glosa do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 stycznia 2004 r., sygn. akt Tw 74/02, „Przegląd Sejmowy” nr 4/2004, s. 126), jest jednolite i ugruntowane mocą postanowienia pełnego składu Trybunału z 28 stycznia 2004 r., sygn. Tw 74/02 (OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Postanowienie o sygn. Tw 74/02, jako orzeczenie pełnego składu Trybunału, wyraża pogląd prawny, którym związane są pozostałe składy orzekające na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. e u.o.t.p.TK. Kształtuje zatem orzecznictwo Trybunału w sprawach zainicjowanych wnioskami podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Ocena prawna wyra-żona w powyższej sprawie jest więc dla rozpatrywanego wniosku wiążąca. W związku z analizowaną obecnie sprawą, aprobując dotychczasową linię orzeczni-czą, przypomnieć zatem należy, co następuje: 2.1. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie (zob. np. postanowienia TK z: 21 listopada 2001 r., sygn. K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21; 9 października 2002 r., sygn. Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233; 23 marca 2004 r., sygn. K 21/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 26), że po wejściu w życie w 1997 r. Konstytucji nastąpiło – w zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym – istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przyczyniła się do tego nowa instytucja skargi konstytucyjnej oraz przyznanie każdemu sądowi uprawnie-nia do przedstawiania Trybunałowi pytań prawnych. W tej sytuacji, w ocenie Trybunału, nie istnieje potrzeba rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjności przepisów prawa przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. W związku z tym pojęcie spraw objętych zakresem działania, którym posługuje się art. 191 ust. 2 Konstytucji, musi być wykładane w sposób ścisły. Nie wystarczy zatem, że kwestiono-wany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnio-skodawcy. Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej reali-zację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny – także statuto-wo określonych zadań wnioskodawcy. Podmioty, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, nie są natomiast uprawnione do występowania z wnioskami w sprawach ogólno- OTK ZU A/2023 U 3/20 poz. 33 7 państwowych lub ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dany podmiot reprezentuje (zob. np. postanowienia TK z: 28 czerwca 2000 r., sygn. U 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149; 11 października 2000 r., sygn. K 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 196; 21 listopada 2000 r., sygn. K 4/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 299; 4 grudnia 2014 r., sygn. K 24/13, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 124; wyrok TK z 5 października 1999 r., sygn. U 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 118). Przysługujące tym podmiotom prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma bowiem charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot. Wyjątkowy charakter tego uprawnienia sprawia, że interpretacja rozszerzająca jego zakresu jest niedopuszczalna. 2.2. Organizacja pracodawców to „tworzone przez pracodawców zrzeszenia, których członkostwo jest w zasadzie ograniczone tylko do osób mających status pracodawcy” (posta-nowienie pełnego składu TK sygn. Tw 74/02). Pojęcie organizacji pracodawców powinno być interpretowane przede wszystkim przez pryzmat pojęcia pracodawcy, czyli jednostki organi-zacyjnej (nawet nieposiadającej osobowości prawnej) lub osoby fizycznej zatrudniających pracowników. W postanowieniu o sygn. K 8/00 Trybunał podkreślił, że „[w]ażne znaczenie w tym kontekście ma nie tyle fakt prowadzenia działalności gospodarczej czy też formy jej realizowania, lecz zatrudnianie pracowników”. Znaczy to, że przesłanką konstytuującą praco-dawcę jest zatrudnianie pracowników, a nie prowadzenie działalności gospodarczej. W powo-łanym postanowieniu Trybunał, analizując przepisy ustawy o organizacjach pracodawców dotyczące uprawnień tych organizacji, zwrócił uwagę, że „realizują [one] zadania w dużym stopniu komplementarne w stosunku do zadań związków zawodowych. Osią owej szczególnej symetrii w relacji zadań organizacji pracodawców i związków zawodowych jest stosunek pracy pracowników zatrudnionych u pracodawców”. Okoliczność ta w stopniu zasadniczym kształtuje zadania i uprawnienia organizacji pracodawców, wśród których zadaniem podsta-wowym jest reprezentowanie ich członków w perspektywie obowiązków i uprawnień praco-dawcy. 2.3. Warunkiem zdolności wnioskowej jest ponadto ogólnokrajowy charakter organi-zacji. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału organizacją ogólnokrajową jest jedynie ten podmiot, który swoim działaniem obejmuje obszar całego kraju i posiada zorganizowaną strukturę, opartą na odpowiednio powołanych oraz rzeczywiście istniejących i funkcjonują-cych (nie tylko zadeklarowanych w statucie) organach terenowych (zob. np. postanowienia TK z: 21 lipca 2003 r., sygn. Tw 58/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 160; 10 lipca 2012 r., sygn. Tw 17/12, OTK ZU IIB/2014, poz. 669; 7 stycznia 2013 r., sygn. Tw 36/12, OTK ZU nr 1/B/2013, poz. 3; 19 kwietnia 2013 r., sygn. Tw 13/12, OTK nr 5/B/2014, poz. 365; 26 marca 2014 r., sygn. Tw 40/12, OTK ZU B/2016, poz. 495; 31 maja 2016 r., sygn. Tw 28/15, OTK ZU B/2016, poz. 403; 6 marca 2018 r., sygn. Tw 7/17, OTK ZU B/2018, poz. 104). Stwierdzenie takiego charakteru wnioskodawcy odbywa się na podstawie informa-cji o strukturze terenowej organizacji, zawartych w dołączonym do wniosku, zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 3 u.o.t.p.TK, aktualnym odpisie z Krajowego Rejestru Sądowego. Istnienie struktur terenowych musi być przy tym ujawnione jeszcze przed zainicjowaniem postępowania przed Trybunałem (przed podjęciem przez uprawniony organ uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału). W świetle powyżej przywołanego konsekwentnego orzecznictwa, brak przy-miotu ogólnokrajowości pociąga za sobą uznanie przez TK, że wniosek pochodzi od podmio-tu nieuprawnionego i w konsekwencji odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu albo umo-rzenie postępowania, jeśli okoliczność ta zostanie stwierdzona w postępowaniu merytorycz-nym. OTK ZU A/2023 U 3/20 poz. 33 8 2.4. Określając zakres zdolności wnioskowej organizacji pracodawców, Trybunał w postanowieniu pełnego składu sygn. Tw 74/02 zwrócił uwagę, że w jednej jednostce redak-cyjnej – art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji – ustrojodawca wymienił, obok ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców, także ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji zawodowych. Intencją ustrojodawcy było zatem objęcie tylko takich interesów tych podmiotów, które mają pewien wspólny mianownik. Są to odpo-wiednio: interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracowni-cze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu (zob. także postanowienia TK z: 14 sierpnia 2003 r., sygn. Tw 22/03, OTK ZU nr 2/B/2004, poz. 104; 14 września 2010 r., sygn. Tw 2/10, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 314; 14 lipca 2010 r., sygn. Tw 34/09, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 242; 9 listopada 2022 r., sygn. K 26/20, OTK ZU A/2022, poz. 70). Trybu-nał uznał zatem, że legitymacja ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców i organiza-cji zawodowych nie obejmuje wszystkich spraw pozostających w gestii takich organizacji, przyznanych im w statutach, ustawach lub niektórych przepisach konstytucyjnych. W świetle konsekwentnego orzecznictwa Trybunału ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców mogą kwestionować unormowania dotyczące zatrudniania pracowników oraz bezpośrednio kształtujące relacje między pracodawcą a pracownikiem. Wniosek takiej organizacji może więc dotyczyć wyłącznie interesów jej członków jako pracodawców, nie zaś interesów w in-nych sferach ich działania, np. ochronie interesów gospodarczych. Tylko takie bowiem spra-wy są, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, objęte zakresem jej działania w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji (zob. także postanowienia TK z: 14 lipca 2004 r., sygn. Tw 18/04, OTK ZU nr 2/B/2005, poz. 54; 31 marca 2005 r., sygn. Tw 9/04, OTK ZU nr 2/B/2005, poz. 53; 16 grudnia 2020 r., sygn. Tw 26/18, OTK ZU B/2021, poz. 58). 3. W przypadku wniosku pochodzącego od podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji pierwszorzędną i konieczną kwestią jest zatem ustalenie, czy wnio-skodawca posiada legitymację do skierowania wniosku do Trybunału. W analizowanej sprawie w wyniku wstępnej kontroli Trybunał nadał wnioskowi Związku dalszy bieg (zob. postanowienie z 15 stycznia 2020 r., sygn. Tw 11/19, OTK ZU B/2020, poz. 153). Na każdym etapie postępowania Trybunał jest jednak zobligowany do kontroli, czy nie zachodzi którakolwiek z ujemnych przesłanek wydania wyroku, pociągają-cych za sobą obligatoryjne umorzenie postępowania, a skład rozpoznający sprawę meryto-rycznie nie jest związany postanowieniem o nadaniu wnioskowi dalszego biegu (zob. – w od-niesieniu do wniosków podmiotów o ograniczonej legitymacji wnioskowej – postanowienia TK z: 8 lipca 2008 r., sygn. K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113 i 20 kwietnia 2017 r., sygn. K 46/16, OTK ZU A/2017, poz. 29 oraz wyrok TK z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56). Uwzględniając dotychczas poczynione i wyżej przedstawione ustalenia, Trybunał zbadał, czy wnioskodawca był legitymowany do zainicjowania postępowania w niniejszej sprawie. 4. Związek stwierdził w uzasadnieniu swego wniosku do Trybunału, że jest ogólno-krajową organizacją pracodawców. Na dowód powołał art. 1.5 statutu, zgodnie z którym „Związek prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z obowiązu-jącym prawem. Związek może także prowadzić działalność poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (…). W celu prowadzenia działalności poza granicami Polski Związek może tworzyć przedstawicielstwa zagraniczne”. 4.1. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca nie wykazał posiadania przymiotu ogólnokrajowości w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. OTK ZU A/2023 U 3/20 poz. 33 9 Wnioskodawca ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że ustawa o organizacjach pracodawców nie precyzuje definicji ogólnokrajowej organizacji pracodawców, jednakże w jej art. 8 wyliczone zostały elementy konstytutywne statutu, do których zalicza się teryto-rialny zakres działania danej organizacji, oraz przytoczył treść art. 1.5 swego statutu, z której wynika jedynie ogólna deklaracja, że Związek prowadzi działalność na terenie kraju (wnio-sek, s. 3). Trybunał Konstytucyjny przypomniał zatem, że „[b]adanie, czy spełniona jest prze-słanka ogólnokrajowości nie może ograniczyć się do odczytania jedynie nazwy wnioskodaw-cy (np. «ogólnopolska, krajowa, polska»), czy też deklaracji zawartej w statucie (np. «obszar działania organizacji obejmuje terytorium Rzeczypospolitej Polskiej»). Przymiotnik «ogólno-krajowy», ujęty w treści art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, odnosi się do władz organizacji, co z kolei pozwala twierdzić, że ogólnokrajowe władze może mieć tylko taka organizacja praco-dawców, w strukturze której funkcjonują również władze terenowe (regionalne, oddziałowe). Utworzenie jednostek o statusie lokalnym wskazuje, że organizacja obejmuje swoim zakre-sem działania obszar całego kraju” (postanowienie TK z 4 marca 2013 r., sygn. Tw 61/12, OTK ZU nr 4/B/2013, poz. 296). W niniejszej sprawie brak przymiotu ogólnokrajowości wnioskodawcy wynika nie tylko z jego statutu, lecz przede wszystkim z nadesłanego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. W Dziale 1 w rubryce 3 – „Jednostki terenowe lub oddzia-ły” nie ma żadnych wpisów. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie, podtrzymując dotychczasową linię orzeczniczą (zob. orzecznictwo powołane w pkt 2.3 tej części uzasadnienia), zwraca w tym kontekście uwagę, że wymóg posiadania przez organizację pracodawców struktur terenowych nie jest przejawem zbytecznego formalizmu, lecz stanowi gwarancję zapewnienia pracodaw-com, działającym w różnych częściach kraju, właściwej reprezentacji na szczeblu ogólnokra-jowym. Oznacza to, że prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego przysługuje tylko związkom i organizacjom o charakterze ogólnokrajowym, a zostały go pozbawione związki oraz organizacje o charakterze lokalnym. Ogólnokrajowy zakres działania stanowi jedyną cechę kwalifikującą, nie ma natomiast znaczenia liczebność („reprezentatywność”) związku czy organizacji (zob. także L. Garlicki, uwaga 11 do art. 191 Konstytucji, op. cit.). 4.2. Wobec tego, że wnioskodawca nie udowodnił spełnienia warunku ogólnokrajo-wości, nie spełnił przesłanki podmiotowej, pozwalającej na uznanie go za podmiot uprawnio-ny do zainicjowania postępowania w niniejszej sprawie zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konsty-tucji. Stanowi to podstawę umorzenia postępowania stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 5. W sprawie nie została spełniona również przesłanka przedmiotowa legitymacji pro-cesowej, albowiem zakwestionowane przez wnioskodawcę przepisy nie należą do spraw obję-tych jego zakresem działania. 5.1. Wnioskodawca jako przedmiot kontroli wskazał lp. 25 załącznika nr 1 do rozpo-rządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 listopada 2016 r. w sprawie spo-sobu deklarowania właściwości użytkowych wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowa-nia ich znakiem budowlanym (Dz. U. poz. 1966, ze zm., dalej: rozporządzenie) w zakresie, w jakim dotyczy kategorii klejów do wyrobów posadzkowych i podłogowych, klejów do wyrobów do wykończenia ścian wewnętrznych, zewnętrznych i sufitów, oraz lp. 35 tego za-łącznika. Jako wzorce kontroli powołał m.in. przepisy stanowiące ustawową delegację do wydania wymienionego rozporządzenia, przepisy Konstytucji statuujące zasadę wolności działalności gospodarczej, przesłanki jej ograniczania oraz zakaz dyskryminacji, a także prze-pisy wtórnego prawa wspólnotowego dotyczące warunków wprowadzania do obrotu wyro- OTK ZU A/2023 U 3/20 poz. 33 10 bów budowlanych. Zaskarżone przepisy, zdaniem wnioskodawcy, nakładają na polskich pro-ducentów farb i klejów dodatkowe koszty związane ze sporządzeniem deklaracji właściwości użytkowych wyrobów określonych w lp. 25 i lp. 35 załącznika nr 1 do rozporządzenia. W konsekwencji prowadzi to do dyskryminacji odwrotnej, polegającej na stawianiu więk-szych wymogów produktom krajowym niż tożsamym wyrobom zagranicznym. Ponoszenie wysokich kosztów sporządzania deklaracji właściwości użytkowych znacząco wpływa na cenę produktów i zmniejsza ich konkurencyjność w odniesieniu do wyrobów nieobjętych wymogami certyfikacji. 5.2. Uzasadniając, że zakwestionowane przepisy dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, powołał on treść kwestionowanych lp. 25 i lp. 35 załącznika nr 1 do rozporządzenia, stwierdzając następnie, że „[o]koliczność, iż Wnioskodawca w zakresie swo-jej działalności jako związku pracodawców zajmuje się kwestiami dotyczącymi wymogów sporządzania deklaracji właściwości użytkowych farb i klejów produkowanych przez przed-siębiorców zrzeszonych w [Związku] nie budzi wątpliwości w świetle art. 2 [jego] statutu” (wniosek, s. 4). Zdaniem wnioskodawcy jego legitymacja procesowa wynika jednoznacznie z postanowień statutu, zgodnie z którymi do jego zadań należy m.in. oddziaływanie na kształ-towanie ustawodawstwa uwzględniającego prawa i interesy zrzeszonych w Związku praco-dawców oraz występowanie do organów sądowych w sprawach dotyczących ich praw lub interesów. 5.3. W ocenie Trybunału zakwestionowane przepisy niewątpliwie dotyczą spraw z za-kresu działania poszczególnych członków Związku (producentów farb i klejów w nim zrze-szonych), ale wyłącznie jako przedsiębiorców, czyli podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. W żaden sposób nie odnoszą się one natomiast do zakresu działania członków Związku jako pracodawców. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że wnioskodawca powołuje postanowienia statutu, które – w jego ocenie – świadczą o przysługującej mu zdolności wnio-skowej w niniejszej sprawie. Trybunał przypomina, że zakres działania organizacji pracodaw-ców w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji wyznacza przede wszystkim jej art. 191 ust. 1 pkt 4. Przywołane postanowienia statutu dotyczące zadań realizowanych przez wnioskodawcę nie mają zastosowania jako kryterium wyznaczające kategorie przepisów, które może on kwestionować w postępowaniu przed Trybunałem. Trybunał w obecnym składzie nie miał wątpliwości, że zakwestionowane w analizo-wanym wniosku regulacje nie dotyczą sfery stosunków pracy ani nie kształtują relacji między pracodawcą a pracownikiem. Tym samym nie mieszczą się w kręgu spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, o których mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, co jest kolejną prze-słanką umorzenia postępowania w niniejszej sprawie ze względu na niedopuszczalność wy-dania wyroku. 6. Reasumując, wnioskodawca nie miał legitymacji do zainicjowania postępowania w niniejszej sprawie, zarówno w aspekcie podmiotowym (jako organizacja pracodawców nie ma przymiotu ogólnokrajowości), jak i przedmiotowym (kwestionowane przepisy nie miesz-czą się w kręgu spraw objętych jego zakresem działania jako pracodawcy). Brak zdolności wnioskowej jest zaś przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.