U 5/19

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 21 sierpnia 2020 r. Pozycja 38 POSTANOWIENIE z dnia 15 lipca 2020 r. Sygn. akt U 5/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska − przewodniczący Wojciech Sych Michał Warciński – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2020 r., połączonych wniosków Rady Gminy Chełmiec o zbadanie zgodności: 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2017 r. zmieniającego roz-porządzenie w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania nie-którym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 2493) oraz § 1 i § 2 tego rozporządzenia: − z art. 7, art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.), przez to, że zostało wydane przez Radę Ministrów bez dochowania trybu wymaga-nego do jego wydania, − z art. 4a ust. 1 ustawy powołanej w tiret pierwszym, przez to, że zostało wydane bez uzyskania opinii Rady Gminy Chełmiec i bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy Chełmiec, których rozporządzenie to do-tyczyło, 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2018 r. zmieniającego roz-porządzenie w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania nie-którym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 2463) oraz § 1 i § 2 tego rozporządzenia: − z art. 7, art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.), przez to, że zostało wydane przez Radę Ministrów bez dochowania trybu wymaganego do jego wydania, − z art. 4a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez to, że zostało wydane bez uzyskania opinii Rady Gminy Chełmiec i bez prze-prowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy Chełmiec, których rozporzą-dzenie to dotyczyło, postanawia: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. OTK ZU A/2020 U 5/19 poz. 38 2 UZASADNIENIE I 1. W piśmie z 26 stycznia 2018 r. Rada Gminy Chełmiec (dalej: wnioskodawca) wnio-sła o zbadanie zgodności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2017 r. zmienia-jącego rozporządzenie w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 2493, dalej: rozporządzenie zmieniające z 2017 r.) oraz § 1 i § 2 tego rozporzą-dzenia z: 1) art. 7, art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.; dalej: u.s.g.), przez to, że zostało wydane przez Radę Ministrów bez dochowania trybu wymaganego do jego wydania, 2) art. 4a ust. 1 u.s.g., przez to, że zostało wydane bez uzyskania opinii Rady Gminy Chełmiec i bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy Chełmiec, których rozpo-rządzenie to dotyczyło. W piśmie z 25 stycznia 2019 r. wnioskodawca wniósł o zbadanie zgodności rozporzą-dzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 2463; dalej: rozporzą-dzenie zmieniające z 2018 r.) oraz § 1 i § 2 tego rozporządzenia z: 1) art. 7, art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.; dalej u.s.g.), przez to, że zostało wydane przez Radę Ministrów bez dochowania trybu wymaganego do jego wydania, 2) art. 4a ust. 1 u.s.g., przez to, że zostało wydane bez uzyskania opinii Rady Gminy Chełmiec i bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy Chełmiec, których rozpo-rządzenie to dotyczyło. 1.1. Powyższe wnioski dotyczą dwóch rozporządzeń zmieniających (z 2017 r. i 2018 r.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 1427, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie nadania statusu miasta). Zgodnie z pierwotnym brzmieniem § 3 pkt 3 tego rozporządzenia, miejscowości Chełmiec w gminie Chełmiec, w powiecie nowosądeckim, w województwie małopolskim, nadaje się status miasta z dniem 1 stycznia 2018 r. Rozporządzenie zmieniające z 2017 r. składa się z dwóch paragrafów i dotyczy wyłącznie miejscowości Chełmiec. Wpro-wadzane zmiany sprowadzają się do przesunięcia daty nadania statusu miasta miejscowości Chełmiec z pierwotnej daty 1 stycznia 2018 r. na dzień 1 stycznia 2019 r. Rozporządzenie zmieniające z 2018 r. ma analogiczną strukturę i odnosi się również wyłącznie do miejscowo-ści Chełmiec; zmienia ono tylko datę nadania statusu miasta na dzień 1 stycznia 2020 r. 1.2. Wnioskodawca zarzuca rozporządzeniom zmieniającym z 2017 i 2018 r., że zo-stały wydane z naruszeniem trybu wymaganego prawem. Naruszenie to polegało na zanie-chaniu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek, których te rozporządzenia dotyczyły, jak również na niezasięgnięciu opinii Rady Gminy Chełmiec. Tak zarysowany problem konstytucyjny dotyczy trybu wydania rozporządzeń zmieniających jako całości. Rozporządzenia zmieniające derogowały rozporządzenie o nadaniu statusu miasta miejsco-wości Chełmiec, które miało wejść w życie 1 stycznia 2018 r. Tym samym, Rada Ministrów spowodowała, że nie dokonała się zmiana w systemie podziału terytorialnego. OTK ZU A/2020 U 5/19 poz. 38 3 Przedmiotem zaskarżenia wnioskodawca uczynił w całości kwestionowane akty nor-matywne. Stawiane zarzuty dotyczą bowiem trybu ich wydania, a nie treści poszczególnych przepisów. Dopuszczalność orzekania o zgodności z Konstytucją całego kwestionowanego aktu normatywnego, jeżeli postawione przez wnioskodawcę zarzuty dotyczą trybu jego wy-dania albo kompetencji do jego wydania, jest zdaniem wnioskodawcy utrwalona w orzecznic-twie Trybunału. Jeśli rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem trybu określonego w przepisach Konstytucji i ustawy, powoduje to jego niezgodność z Konstytucją w całości. Gdyby jednak Trybunał uznał, że w ramach niniejszego postępowania dopuszczalna jest kontrola tylko poszczególnych przepisów rozporządzeń zmieniających, wnioskodawca zakwestionował również odpowiednio § 1 i § 2 rozporządzenia zmieniającego z 2017 i z 2018 r., odnosząc do tych przepisów wszystkie argumenty mające przemawiać za niezgod-nością w całości z Konstytucją oraz z art. 4a ust. 1 u.s.g. kwestionowanych rozporządzeń zmieniających. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2017 r. (sygn. U 3/17, OTK ZU A/2017, poz. 46), wnioskodawca podniósł, że rozporządzenia uchylające i zmieniające, pomimo specyficznego charakteru, istnieją w systemie prawa. Nie można za-tem uznać, że zostały skonsumowane i utraciły moc obowiązującą. Z tego względu podlegają kognicji Trybunału Konstytucyjnego. 1.3. W ocenie wnioskodawcy, nie został dochowany tryb wydania zaskarżonych roz-porządzeń, co stanowi naruszenie art. 4a ust. 1 u.s.g. Koniecznym warunkiem wydania rozpo-rządzenia w sprawie nadania statusu miasta jest wcześniejsze zasięgnięcie przez ministra wła-ściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin oraz przepro-wadzenie przez te rady konsultacji z mieszkańcami. Okoliczność, że konsultacje nie mają bezwzględnie wiążącego charakteru, nie oznacza, że mają fakultatywny charakter. Ich prze-prowadzenie jest obligatoryjne i stanowi przesłankę decyzji dotyczących nadania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalenia jej granic. Oddziałują one kierunkowo na opinię wła-ściwych rad. Negatywny wynik konsultacji powoduje konieczność szczególnego uzasadnienia dokonywanych zmian. Powołując się na orzecznictwo Trybunału, wnioskodawca stwierdził, że art. 4a u.s.g. jest jasny i precyzyjny, a wymóg przeprowadzenia konsultacji oraz zasięgnięcia opinii rady gminy w nim przewidziany ma swoje konstytucyjne uzasadnienie. Kwestionowane rozporządzenia zmieniające zostały wydane przez Radę Ministrów z pominięciem procedury przewidzianej w art. 4a ust. 1 u.s.g. Konsultacje z mieszkańcami zostały przeprowadzone jedynie przed wydaniem rozporządzenia w sprawie nadania statusu miasta. Nie można jednak uznać, że konsultacje te mogły znaleźć zastosowanie do rozporzą-dzeń zmieniających. Z art. 4a ust. 1 u.s.g. wynika bowiem, że każda zmiana decyzji dotycząca nadania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalenia jego granic wymaga zasięgnięcia osobnej opinii właściwej rady gminy oraz przeprowadzenia osobnych konsultacji z mieszkań-cami. Na poparcie swoich zarzutów, wnioskodawca przytoczył obszerne fragmenty uzasad-nienia wyroku Trybunału w sprawie o sygn. U 3/17. 1.4. Zdaniem wnioskodawcy, okoliczność, że kwestionowane rozporządzenia zmienia-jące zostały wydane przez Radę Ministrów w sposób niezgodny z przepisami rangi ustawo-wej, stanowi jednocześnie naruszenie zasady legalizmu, wynikającej z art. 7 Konstytucji. Dzieje się tak każdorazowo w przypadku naruszenia przez organy władzy publicznej obowią-zujących je zakazów i nakazów. W szczególności odnosi się to do sytuacji podjęcia decyzji władczej z przekroczeniem kompetencji określonych w Konstytucji i ustawach. W ocenie wnioskodawcy, Rada Ministrów, wydając kwestionowane rozporządzenia zmieniające, całkowicie zignorowała regulację zawartą w art. 4a ust. 1 u.s.g. Tymczasem OTK ZU A/2020 U 5/19 poz. 38 4 zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Zdaniem wnioskodawcy, zaskarżone rozporządzenia są zatem niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. 1.5. Wnioskodawca podkreślił, że nie kwestionuje merytorycznej trafności i celowości przyjętych rozporządzeń i nie ocenia zasadności polityki Rady Ministrów w dziedzinie zmian w podziale terytorialnym. Z uwagi na dotychczasowe orzecznictwo Trybunału, wnioskodaw-ca nie formułuje zarzutów dotyczących treści przepisów zmieniających. Ocenie podlega za-tem tylko sposób wydania rozporządzeń zmieniających. 2. W piśmie z 20 listopada 2019 r. Rada Ministrów zajęła stanowisko w sprawie, wno-sząc o umorzenie postępowania w całości, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: uotpTK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Rada Ministrów przedstawiła jednak także stanowisko merytoryczne. Zdaniem Rady Ministrów, § 3a, § 4a i § 7 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie nadania statusu miasta nie są niezgodne z art. 4a ust. 1 u.s.g. w związku z art. 92 ust. 1 i art. 7 Konstytucji. Jednocześnie Rada Ministrów wniosła o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 2.1. Uzasadniając stanowisko za umorzeniem postępowania w całości, Rada Mini-strów wskazała dwie samodzielne przesłanki. Po pierwsze, w ocenie Rady Ministrów kontrola zgodności z Konstytucją zaskarżo-nych rozporządzeń jest poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego. Powołując się na wykład-nię art. 188 pkt 3 Konstytucji, Rada Ministrów doszła do wniosku, że dla dopuszczalności kontroli przepisów rozporządzeń przez Trybunał Konstytucyjny nie jest wystarczające kryte-rium formalne. Zdaniem Rady Ministrów, rozporządzenie, wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia i w celu wykonania ustawy, nie może być badane przez Trybunał, jeżeli nie zawiera norm prawnych o charakterze general-nym i abstrakcyjnym. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał są normy prawne, czyli wypowiedzi o charakterze dyrektywalnym, mające generalny i abstrakcyjny charakter. W ocenie Rady Ministrów, normatywność przepisu zmieniającego jest odzwierciedle-niem normatywnego charakteru przepisu zmienianego oraz przepisu ukształtowanego w wy-niku dokonanej zmiany. Powołując się na orzecznictwo Trybunału, Rada Ministrów stwier-dziła, że przepisy dotyczące nadania miejscowości statusu miasta oraz ustalenia jego granic nie wyrażają reguł o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Adresat tych przepisów jest zindywidualizowany, a sama zmiana statusu miejscowości stanowi jednorazową konkretną czynność konwencjonalną. Przepisy kształtujące status określonej miejscowości są bardziej zbliżone do decyzji administracyjnych i noszą znamiona aktów stosowania prawa. Ponadto, w ocenie Rady Ministrów, zakwestionowanie trybu przyjęcia określonych przepisów nie kreuje automatycznie ich normatywnego charakteru. Jeżeli zatem badanie przepisów zaskar-żonych rozporządzeń nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego ze względu na brak ich normatywnego charakteru, to nie jest dopuszczalne również merytoryczne rozpoznanie zarzutów dotyczących trybu ich przyjęcia. Po drugie, zdaniem Rady Ministrów, wnioskodawca nie przedstawił adekwatnego uzasadnienia postawionych zarzutów. Rada Ministrów przypomniała, że obowiązkiem wnio-skodawcy jest wyczerpujące omówienie przedmiotu i wzorców kontroli, a także precyzyjne wskazanie problemu konstytucyjnego z powołaniem wszelkich okoliczności i argumentów, potwierdzających słuszność stawianych zarzutów. W ocenie Rady Ministrów, wnioskodawca OTK ZU A/2020 U 5/19 poz. 38 5 nie wykazał, za pomocą jakich metod wykładni i sposobów rozumowania prawniczego wy-wiódł z przepisów normę nakazującą zasięgnięcie opinii rady gminy, poprzedzonej przepro-wadzeniem konsultacji z mieszkańcami, przy dokonywaniu nowelizacji przepisów nadających miejscowości status miasta. Wnioskodawca stawia natomiast tezę o konieczności podjęcia przez Radę Ministrów określonych działań w toku procedury legislacyjnej. Jednocześnie po-stawiona teza identyfikuje jedyny wzorzec kontroli w tej sprawie. Zdaniem Rady Ministrów, argumentu uzasadniającego istnienie obowiązku konsulta-cyjnego nie mogą stanowić fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wy-danego w sprawie o sygn. U 3/17. Odmienne okoliczności faktyczne i prawne porównywa-nych spraw nie dają możliwości zastosowania nawet per analogiam argumentacji Trybunału. Wnioskodawca powołuje się w uzasadnieniu stawianych zarzutów na argumentację odnoszą-cą się do derogacji przepisów, a nie ich nowelizacji. Zaskarżone rozporządzenia dokonują wprawdzie uchylenia niektórych regulacji, ale jest to zabieg czysto techniczny, stanowiący integralny element nowelizacji, której celem jest zmiana terminu nadania miejscowości Chełmiec statusu miasta. 2.2. Uzasadniając stanowisko merytoryczne, Rada Ministrów w pierwszej kolejności zaznaczyła, że przedmiotem hierarchicznej kontroli przepisów wnioskodawca powinien uczy-nić § 3a, § 4a i § 7 pkt 2 rozporządzenia w sprawie nadania statusu miasta. Akty prawne zmieniające treść obowiązujących przepisów są bowiem czynnościami o skutku jednorazo-wym. Z tego względu zakwestionowane rozporządzenia zmieniające uległy już skonsumowa-niu i nie mogą być przedmiotem kontroli. Następnie, stosując zasadę falsa demonstratio non nocet, Rada Ministrów doszła do przekonania, że wskazane przez wnioskodawcę konstytu-cyjne wzorce kontroli, wynikające z art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, należy traktować po-mocniczo, jako wzorce pochodne. Z tego względu wzorcem kontroli merytorycznej powinien być art. 4a ust. 1 u.s.g. w związku z art. 92 ust. 1 i art. 7 Konstytucji. W ocenie Rady Ministrów, kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy z art. 4a ust. 1 u.s.g. wynika obowiązek zasięgnięcia opinii zainteresowanych rad gmin, po-przedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, w sytuacji zmiany rozporządzenia w sprawie nadania miejscowości statusu miasta, polegającej na przesunięciu w czasie zaistnienia tego skutku prawnego. Zdaniem Rady Ministrów, taki obowiązek nie wynika ani z językowej, ani z funkcjonalnej wykładni przepisów u.s.g. Nie został on wprost wskazany w ich treści, a ponadto celem konsultacji, o których mowa w art. 4a ust. 1 u.s.g., jest uzyskanie przez prawodawcę informacji o opiniach organów zainteresowanych gmin oraz mieszkańców, których podejmowana decyzja będzie dotyczyć. Nie ma zatem konieczności ich przeprowadzania w sytuacji, w której prawodawca dysponuje już opinią wspólnoty teryto-rialnej dotyczącą konkretnej zmiany. Przedmiotem opinii i konsultacji nie jest termin wpro-wadzenia planowanych zmian. Z powyższych względów, zdaniem Rady Ministrów, wniosko-dawca, dokonując wadliwej wykładni art. 4a ust. 1 u.s.g., powołał nieadekwatny wzorzec kontroli kwestionowanych przepisów. 2.3. Rada Ministrów uznała za niezbędne i uzasadnione przywołanie okoliczności fak-tycznych związanych z dwukrotnym odroczeniem daty wejścia w życie przepisów o nadaniu miejscowości Chełmiec statusu miasta. Powyższe działania legislacyjne zostały podjęte ze względu na sygnalizowane wątpliwości dotyczące rzetelności konsultacji z mieszkańcami przeprowadzonymi w ramach toczącej się procedury. W wyniku skargi Wojewody Małopol-skiego na uchwałę Rady Gminy Chełmiec z 17 lipca 2014 r. w sprawie określenia zasad i try-bu przeprowadzenia konsultacji dotyczących zmiany statusu miejscowości Chełmiec, Woje-wódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał 5 czerwca 2019 r. wyrok stwierdzający nie-ważność zaskarżonej uchwały w całości (sygn. akt III SA/Kr 248/19). OTK ZU A/2020 U 5/19 poz. 38 6 Rada Gminy Chełmiec 26 czerwca 2018 r. podjęła uchwałę, w której podtrzymała zło-żony do MSWiA w 2017 r. wniosek w sprawie nadania statusu miasta miejscowości Cheł-miec. Nie przeprowadzono jednak ponownych konsultacji z mieszkańcami w tej sprawie. 3. W piśmie z 7 kwietnia 2020 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko w sprawie. W ocenie Prokuratora, postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.1. Prokurator uznał za nietrafne przekonanie wnioskodawcy o możliwości zastoso-wania w niniejszej sprawie argumentów wynikających z uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. U 3/17, które miałyby przemawiać za merytorycznym rozstrzygnięciem wniosków Rady Gminy Chełmiec. Zdaniem Prokuratora, sprawy te nie wykazują podobieństwa. W sprawie o sygn. U 3/17 przedmiotem kontroli było rozporządzenie, w którym Rady Ministrów wycofała się definitywnie z wcześniejszej decyzji o utworzeniu nowych jednostek samorządu terytorialne-go. Taka sytuacja nie zachodzi w przypadku nadania statusu miasta miejscowości Chełmiec. Zakwestionowane rozporządzenia mają na celu jedynie przesunięcie w czasie dokonania tej zmiany. Nie dochodzi zatem do zmiany treści normatywnej rozporządzenia w sprawie nada-nia statusu miasta. Ponadto jednostka samorządu terytorialnego, na podstawie art. 4b ust. 1 u.s.g. może wprawdzie domagać się zmiany statusu pozostającej w jej granicach miejscowości, jednakże nie ma podstawy prawnej występowania o dokonanie takiej zmiany w ściśle określonym ter-minie. Z art. 4 ust. 5 u.s.g. wynika jedynie, że zmiany, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.s.g., mają następować z dniem 1 stycznia. 3.2. Zdaniem Prokuratora, rozporządzenia zmieniające z 2017 r. i 2018 r. nie mają sa-modzielnego charakteru normatywnego w zakresie objętym wnioskami. W wyniku wejścia ich w życie nie doszło do zmiany zawartości normatywnej rozporządzenia o nadaniu statusu miasta. Ich kontrola pozostaje zatem poza kognicją Trybunału. Na marginesie Prokurator odniósł się do wykładni art. 4 ust. 1 oraz art. 4a ust. 1 u.s.g. dokonanej rzez wnioskodawcę. Zdaniem Prokuratora, wnioskodawca błędnie przyjął, że ko-nieczność zasięgnięcia opinii właściwej rady gminy i przeprowadzenia konsultacji z miesz-kańcami aktualizuje się każdorazowo przy jakiejkolwiek zmianie rozporządzenia Rady Mini-strów, wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 u.s.g. Wniosek taki nie jest właściwy. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji występuje jedynie, gdy Rada Ministrów wykonuje kompetencje „nadania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalenia jego granic”, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.g. W tej sprawie wymagania te zostały spełnione. 4. Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z 6 grudnia 2019 r. poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Uwagi wstępne. 1.1. Rada Gminy Chełmiec, dalej: wnioskodawca w piśmie z 26 stycznia 2018 r. wniosła o zbadanie zgodności z Konstytucją i ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713; dalej: u.s.g.) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustalenia granic niektórych gmin OTK ZU A/2020 U 5/19 poz. 38 7 i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 2493; dalej: rozporządzenie zmieniające z 2017 r.) oraz § 1 i § 2 tego rozporządzenia. Następnie wnioskodawca w piśmie z 25 stycznia 2019 r. wniósł o zbadanie zgodności z Konstytucją i u.s.g. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 2463; dalej: rozporządzenie zmieniające z 2018 r.) oraz § 1 i § 2 tego rozporządzenia. Postawione zarzuty, jak i wzorce kontroli, są w obu wnioskach identyczne. Wniosko-dawca upatruje naruszenie Konstytucji oraz u.s.g. w przyjęciu przez Radę Ministrów zakwe-stionowanych rozporządzeń bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy Cheł-miec. Ze względu na przedmiotową i podmiotową tożsamość wniosków, Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził łączne ich rozpoznanie pod wspólną sygnaturą. 1.2. Wnioski inicjujące niniejsze postępowanie zostały wniesione przez Radę Gminy Chełmiec na podstawie odpowiednio uchwał z: 26 stycznia 2018 r. (wniosek dotyczący roz-porządzenia zmieniającego z 2017 r.) oraz 16 stycznia 2019 r. (wniosek dotyczący rozporzą-dzenia zmieniającego z 2018 r.). Uchwały zostały podjęte przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Określono w nich przedmiot i wzorce kontroli. Przedstawiono uza-sadnienie sformułowanych zarzutów. Z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego może wy-stąpić organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zaskarżony akt normatyw-ny dotyczy spraw objętych jego zakresem działania. Zaskarżone rozporządzenia dotyczą nadania statusu miasta miejscowości Chełmiec. Zgodnie z art. 4a ust. 1 u.s.g., wydanie rozpo-rządzenia w sprawie nadania miejscowości statusu miasta i ustalenia jego granic wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zaintereso-wanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkań-cami. Zaskarżone rozporządzenia dotyczą zatem spraw objętych zakresem działania Rady Gminy Chełmiec. 2. Przedmiot kontroli. Jako przedmiot kontroli wnioskodawca wskazał dwa rozporządzenia zmieniające roz-porządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 1427, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie nadania statusu miasta). Rozporządzenie to m.in. nadawało status miasta miejscowości Cheł-miec. Pierwotnie miało to nastąpić z dniem 1 stycznia 2018 r. (§ 3 pkt 3). Rozporządzenie zmieniające z 2017 r. dotyczy wyłącznie miejscowości Chełmiec i składa się z dwóch para-grafów. W pierwszym paragrafie została przesunięta data nadania statusu miasta miejscowo-ści Chełmiec na 1 stycznia 2019 r. W drugim paragrafie ustalono datę wejścia w życie rozpo-rządzenia zmieniającego z 2017 r. na 31 grudnia 2017 r. Rozporządzenie zmieniające z 2018 r. ma taką samą strukturę. Składa się z dwóch pa-ragrafów i odnosi się również wyłącznie do miejscowości Chełmiec. Zmienia ono datę nada-nia statusu miasta na 1 stycznia 2020 r. Rozporządzenie to weszło w życie 31 grudnia 2018 r. Wnioskodawca jako przedmiot kontroli wskazał także poszczególne przepisy rozpo-rządzeń zmieniających z 2017 r. i 2018 r. Niemniej zarzuty postawione w obu wnioskach do-tyczą wskazanych w petitum rozporządzeń jako całości. Wnioskodawca stwierdza nawet, że wszystkie argumenty wskazane w całym uzasadnieniu wniosku (zarówno z 26 stycznia 2018 r., jak i z 25 stycznia 2019 r.), mające przemawiać za niezgodnością z Konstytucją i z u.s.g. kwestionowanej regulacji, należy uznać za argumenty przemawiające za niezgodno- OTK ZU A/2020 U 5/19 poz. 38 8 ścią z tymi samymi wzorcami kwestionowanych odpowiednio § 1 i § 2 rozporządzeń zmienia-jących. 3. Wzorce kontroli i stawiane zarzuty. Jako wzorce kontroli wnioskodawca wskazał, w odniesieniu do rozporządzenia zmie-niającego zarówno z 2017 r., jak i z 2018 r. – art. 7, art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4a ust. 1 u.s.g. Zarzuty zostały sformułowane w dwóch punktach ze wskazaniem innych konfigu-racji przepisów stanowiących wzorce. W pierwszym punkcie, odpowiednio w obu wnioskach, postawiono zarzut wydania przez Radę Ministrów rozporządzeń zmieniających bez dochowa-nia trybu wymaganego do ich wydania, określonego w art. 4a ust. 1 u.s.g. Naruszenie przepi-su ustawowego ma stanowić jednocześnie naruszenie wyrażonej w art. 7 Konstytucji zasady legalizmu, a także art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jako wzorce do pierwszego punktu wnioskodaw-ca wskazał zatem art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4a ust. 1 u.s.g. Drugi zarzut ma polegać na wydaniu zakwestionowanych rozporządzeń zmieniających bez uzyskania opinii Rady Gminy Chełmiec i bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkań-cami gminy Chełmiec. Wymaganie to ma wynikać, w ocenie wnioskodawcy, z art. 4a ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi uszczegółowienie procedury wydawania rozporządzeń, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.g. Wnioskodawca, w punkcie drugim petitum wniosków jako wzorzec kontroli wskazał art. 4a ust. 1 u.s.g. 4. Ocena dopuszczalności wydania merytorycznego orzeczenia. Badanie dopuszczalności merytorycznej kontroli wniosku organu stanowiącego jed-nostki samorządu terytorialnego nie kończy się w fazie rozpoznania wstępnego. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zaistniała negatywna przesłanka procesowa wyłączająca dopuszczalność merytorycznej kontroli zgłoszonych zarzutów, skut-kująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. np. postanowienia TK z: 26 lutego 2014 r., sygn. K 52/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 25, 11 października 2017 r., sygn. K 14/16, OTK ZU A/2017, poz. 69; 9 kwietnia 2019 r., sygn. K 17/17, OTK ZU A/2019, poz. 13). Wnioskodawca opiera swoją argumentację na uzasadnieniu wyroku Trybunału z 1 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. U 3/17 (OTK ZU A/2017, poz. 46). Przedmiotem tej sprawy było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2015 r. uchylające rozporzą-dzenie w sprawie utworzenia gminy Szczawa i gminy Grabówka (Dz. U. poz. 2312). Trybu-nał zwraca uwagę, że charakter prawny przepisów dotyczących zmian w podziale terytorial-nym państwa jest różnorodny. Celem tych przepisów może być dokonanie zmiany (utworze-nie lub likwidacja nowej jednostki samorządu terytorialnego, nadanie statusu miasta, ustalenie nowych granic itp.), cofnięcie dokonanej zmiany (uchylenie przepisów) lub przesunięcie ter-minu jej dokonania. Każdą z tych sytuacji należy rozpatrywać a casu ad casum. Zaskarżone rozporządzenia zostały wydane w celu wydłużenia vacatio legis przepi-sów rozporządzenia z 24 lipca 2017 r. w sprawie nadania statusu miasta odnoszących się do miejscowości Chełmiec (pierwotnie były to: § 3 pkt 3 oraz § 4 pkt 3). Miejscowość Chełmiec miała uzyskać status miasta 1 stycznia 2018 r. Skutkiem prawnym rozporządzenia zmieniającego z 2017 r. miało być jedynie przesunięcie daty nada-nia statusu miasta miejscowości Chełmiec z 1 stycznia 2018 r. na 1 stycznia 2019 r. Skutek ten został zrealizowany tylko częściowo. Miejscowość Chełmiec nie uzyskała co prawda sta-tusu miasta z dniem 1 stycznia 2018 r., jak to miało nastąpić według rozporządzenia z 24 lip-ca 2017 r., jednakże nie uzyskała go również 1 stycznia 2019 r., co miało być skutkiem rozpo-rządzenia zmieniającego z 2017 r. Rozporządzenie zmieniające z 2018 r., które weszło w ży-cie 31 grudnia 2018 r. przesunęło bowiem termin uzyskania statusu miasta przez miejscowość Chełmiec z 1 stycznia 2019 r. na 1 stycznia 2020 r. Także skutek tego rozporządzenia został OTK ZU A/2020 U 5/19 poz. 38 9 zrealizowany jedynie częściowo. Zmiana statusu miejscowości Chełmiec nie nastąpiła 1 sty-cznia 2019 r., niemniej miejscowość Chełmiec nie uzyskała statusu miasta 1 stycznia 2020 r. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2019 r. zmieniającym rozporządzenia w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom sta-tusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 2510, dalej: rozporządzenie uchylające z 2019 r.), które weszło w życie z 31 grudnia 2019 r., uchy-lono przepisy rozporządzenia w sprawie nadania statusu miasta dotyczące miejscowości Chełmiec (§ 3a, § 4a, § 7 pkt 2). W niniejszej sprawie zaskarżone zostały jedynie rozporządzenia zmieniające z 2017 r. oraz z 2018 r. Rozporządzenia te miały na celu przesunięcie daty wejścia w życie przepisów nadających miejscowości Chełmiec status miasta. Przepisy te zostały jednak uchylone z dniem 31 grudnia 2019 r. rozporządzeniem uchylającym z 2019 r. Rozporządzenie uchyla-jące z 2019 r. nie zostało objęte zakresem zaskarżenia. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK) Trybunał jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku. Należy zatem stwierdzić, że merytoryczne badanie wskazanych we wniosku przed-miotów kontroli byłoby badaniem przepisów zmieniających datę wejścia w życie przepisów, które ostatecznie zostały uchylone. Ewentualny wyrok w sprawie, wobec uchylenia samego rozporządzenia, z mocy którego miejscowość Chełmiec miała uzyskać status miasta, byłby bezprzedmiotowy. Zważywszy na to, wydanie wyroku w sprawie było niedopuszczalne, a zatem postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.