U 6/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 21 lipca 2016 r. Pozycja 63 POSTANOWIENIE z dnia 19 lipca 2016 r. Sygn. akt U 6/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Zubik – przewodniczący Stanisław Biernat – sprawozdawca Piotr Pszczółkowski, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2016 r., wniosku Prokura-tora Generalnego o zbadanie zgodności: lp. 10, 12 i 13 tabeli A załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Mini-strów z 24 listopada 2003 r. w sprawie wysokości grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych za wybrane rodzaje wykroczeń (j.t. Dz.U.2013.1624, ze zm.) z art. 81 ustawy z 20 maja 1971 r. – Ko-deks wykroczeń (j.t. Dz.U.2013.482, ze zm.), a przez to także z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Kon-stytucyjnym (j.t. Dz.U.2016.293) umorzyć postępowanie. UZASADNIENIE I 1. Do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Prokuratora Generalnego (dalej też: wnioskodawca) o orzeczenie, że lp. 10, 12 i 13 tabeli A załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 24 listopada 2003 r. w sprawie wysokości grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych za wybrane rodzaje wykroczeń (j.t. Dz.U.2013.1624, ze zm.; dalej: tabela A załącznika) są niezgodne z art. 81 ustawy z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykro-czeń (j.t. Dz.U.2013.482, ze zm.; dalej: kw), a przez to także z art. 92 ust. 1 Konstytucji. 1.1. Zdaniem wnioskodawcy, analiza zakwestionowanych przepisów prowadzi do wniosku, że lp. 10, 12 i 13 tabeli A załącznika w niedopuszczalny sposób poszerzają za-kres odpowiedzialności sprawcy wykroczenia określonego w art. 81 kw. Prokurator Generalny przytoczył poglądy doktryny dotyczące wykroczenia określone-go w art. 81 kw, jego zakresu, charakteru, znaczenia wyrażeń „zniszczenie rzeczy” oraz „uszkodzenie rzeczy”, a także relacji tego przepisu względem art. 124 § 1 kw i art. 288 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U.88.553 ze zm.; dalej: kk) penalizujących OTK ZU A/2016 U 6/15 poz. 63 2 wykroczenie i przestępstwo zniszczenia rzeczy. W szczególności Prokurator Generalny wska-zał, że wykroczenie określone w art. 81 kw, podobnie jak przestępstwo określone w art. 124 § 1 kw oraz wykroczenie z art. 288 § 1 kk to czyny o charakterze materialnym (skutkowym). Pojęcia „niszczenie” oraz „uszkadzanie” mają jednoznacznie ustalone znaczenie, zaś wykład-nia rozszerzająca tych pojęć, zarówno w aktach wykonawczych, jak i w toku stosowania pra-wa jest niedopuszczalna. Wnioskodawca odniósł się szeroko do kwestii zasad wydawania rozporządzeń okre-ślonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, przywołując w tym kontekście zarówno dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak i poglądy doktryny. Wynika z nich w szczególności, że treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel wykonywanej ustawy, zaś stanowienie przepisów, które swoją treścią wykraczają poza charakter wykonaw-czy, jest zawsze równoznaczne z wyjściem poza granice upoważnienia i przesądza o niezgod-ności rozporządzenia z ustawą. W sytuacji, gdy okaże się, że przepisy rozporządzenia normu-ją materię zastrzeżoną dla regulacji ustawowej, to z natury rzeczy oznacza to, że wykroczyły one poza granice upoważnienia, ponieważ ustawa nie może upoważniać do normowania ta-kich treści w rozporządzeniu. Prokurator Generalny wskazał, że art. 81 kw penalizuje niszczenie lub uszkadzanie urządzeń służących do ochrony brzegów wód morskich lub śródlądowych, a w szczególności wszelkich umocnień lub roślinności ochronnej. Z kolei lp. 10 tabeli A określa jako wykrocze-nie chodzenie lub przebywanie na wydmach, zaś lp. 12 tej tabeli jako wykroczenie typizuje biwakowanie na wydmach. Zdaniem Prokuratora Generalnego, porównanie treści omawia-nych pozycji nr 10 i 12 z treścią art. 81 kw prowadzi do wniosku, że w istocie organ wydający rozporządzenie przyjął tak dalece odmienne przesłanki odpowiedzialności od tych przyjętych przez ustawodawcę, że należy raczej mówić o ustanowieniu w drodze tego rozporządzenia zupełnie nowych typów wykroczeń. Prokurator Generalny podkreślił, że wprowadzając penalizację chodzenia, przebywa-nia lub biwakowania na wydmach, organ wydający rozporządzenie przesądził, iż wykroczeniem stały się zachowania, które nie muszą prowadzić do skutku w postaci nisz-czenia lub uszkadzania urządzeń służących do ochrony brzegów wód morskich lub śródlądowych. Nieuprawnione jest bowiem twierdzenie, że samo chodzenie lub przebywanie na wydmach prowadzi choćby do nieumyślnego unicestwienia, zniweczenia, zburzenia, zrujnowania, usunięcia czy spowodowania niezdatności do użytku wydm. Podob-nie samo biwakowanie na wydmie nie musi w każdym przypadku oznaczać podejmowania działań zmierzających do uszkodzenia wydmy lub porastającej ją roślinności. Wprowadzenie przepisu penalizującego zachowanie polegające na chodzeniu, przebywaniu lub biwakowaniu na wydmach, przy całkowitym oderwaniu od ewentualnych skutków takiego chodzenia lub przebywania, odbiega zupełnie od konstrukcji znamion czynu określonego w art. 81 kw. Opi-sane przez organ wydający rozporządzenie typy zachowań w ogóle nie zawierają znamienia skutku koniecznego do zaistnienia wykroczenia określonego w art. 81 kw. Zdaniem Prokuratora Generalnego, tablice informacyjno-ostrzegawcze, o których mowa w lp. 13 tabeli A załącznika, nie mogą być zakwalifikowane jako urządzenia służące do ochrony brzegów morskich lub śródlądowych, a tym bardziej jako umocnienia lub roślinność ochronna. To znaczy, że niszczenie tablic informacyjno-ostrzegawczych nie wyczerpuje znamion wykroczenia określonego w art. 81 kw, a tabela A załącznika w sposób nieuprawniony poszerza zakres penalizacji w porównaniu do regulacji ustawowej zawartej w kodeksie wykroczeń. Ochronę prawnokarną wskazanych tablic przed zniszcze-niem zapewnia natomiast – w zależności od wysokości szkody – art. 124 § 1 kw albo art. 288 § 1 kk, jednak tylko na wniosek pokrzywdzonego. Wnioskodawca podkreślił, że jeżeli Prezes Rady Ministrów doszedłby do przekonania, że zachowania obywateli, polegające na chodzeniu lub przebywaniu na wydmach, biwakowa- OTK ZU A/2016 U 6/15 poz. 63 3 niu na wydmach oraz niszczeniu tablic informacyjno-ostrzegawczych na wydmach i w lasach, wymagają penalizacji, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby Rada Ministrów skorzystała z ini-cjatywy ustawodawczej na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji. 1.2. Prokurator Generalny odniósł się w uzasadnieniu wniosku do art. 42 Konstytucji, jednak przepisu tego nie wskazał w petitum jako wzorca kontroli w niniejszej sprawie. Wnio-skodawca szeroko przytoczył orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zasad po-noszenia odpowiedzialności karnej oraz konstytucyjnych standardów prawa karnego, ze szczególnym uwzględnieniem orzeczeń dotyczących kwestii wyłączności ustawy w zakresie regulacji prawa karnego. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zakwestionowane regulacje rozporządzenia zabra-niają pod groźbą kary określonych zachowań, których ustawodawca wprost nie zakazuje. Po-woduje to sytuację, w której odpowiedzialności w postępowaniu represyjnym podlega nie ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia, ale ten, kto dopuścił się czynu zabronionego o znamionach samoistnie okre-ślonych przez organ władzy wykonawczej w drodze rozporządzenia. Z tej przyczyny, w oce-nie Prokuratora Generalnego wyrażonej w uzasadnieniu wniosku, kwestionowane przepisy są również niezgodne z art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. 2. Pismem z 24 listopada 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu w tej sprawie. 3. Pismem z 11 marca 2016 r. stanowisko w sprawie przedstawili: Rada Ministrów oraz Prezes Rady Ministrów, wnosząc o orzeczenie, że lp. 10, 12 i 13 tabeli A załącznika są zgodne z art. 81 kw oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rada Ministrów wskazała, że akceptuje prezentowany w doktrynie pogląd, że wykro-czenie określone w art. 81 kw ma charakter materialny (skutkowy) i może być popełnione zarówno umyślnie jak i nieumyślnie. Rada Ministrów zwróciła uwagę, że z literatury specjalistycznej dotyczącej ochrony brzegów wód morskich i śródlądowych wynika, iż nawet samo przebywanie na wydmach lub chodzenie po nich negatywnie wpływa na stan wydm, roślinności lub lasów ochronnych, prowadząc do niszczenia lub co najmniej uszkadzania wydm oraz znajdującej się na nich ro-ślinności. Z kolei biwakowanie na wydmie „stanowi (…) istotną ingerencję zarówno w samą wydmę, jak i w znajdującą się na niej roślinność ochronną, prowadząc tym samym do ich niszczenia”. Uwzględnienie przedstawionych informacji specjalistycznych prowadzi do wnio-sku, że zachowania określone w lp. 10 i 12 tabeli A załącznika w istocie skutkują niszczeniem lub uszkadzaniem wydm, znajdującej się na nich roślinności i lasów ochronnych. To oznacza, że w zakresie penalizacji art. 81 kw mieszczą się zachowania określone w lp. 10 i 12 tabeli A załącznika. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego lp. 13 tabeli A załącznika Rada Ministrów wskazała, że dla jego oceny kluczowe jest ustalenie, czy tablice informacyjno-ostrzegawcze należą do urządzeń służących do ochrony brzegów wód morskich lub śródlądowych. Zdaniem Rady Ministrów, należy zaakceptować stanowisko, że tablice te nie stanowią urządzeń, umocnień lub roślinności ochronnej służących do zapewnienia ochrony brzegów wód mor-skich lub śródlądowych. Jednak – w ocenie Rady Ministrów – nie ulega wątpliwości, że wy-kładni lp. 13 tabeli A załącznika należy dokonywać w zgodzie z przepisami ustawowymi, które regulują to zagadnienie, w tym zgodnie z art. 81 kw. To oznacza, że mandat karny na podstawie kwestionowanej regulacji można nałożyć jedynie w przypadku niszczenia tablic informacyjno-ostrzegawczych znajdujących się na wydmach lub w tych lasach, które służą do ochrony brzegów wód morskich lub śródlądowych. Tablice takie stanowią bowiem element OTK ZU A/2016 U 6/15 poz. 63 4 urządzeń służących do ochrony brzegów morskich lub śródlądowych. To oznacza, że zacho-wanie polegające na niszczeniu tablic informacyjno-ostrzegawczych umieszczonych bezpo-średnio na wydmach lub w tych lasach, które służą do ochrony brzegów wód morskich lub śródlądowych, należy do znamion określonego w art. 81 kw wykroczenia polegającego na niszczeniu urządzeń służących do ochrony brzegów wód morskich lub śródlądowych. 4. W piśmie z 21 czerwca 2016 r. Prokurator Generalny wycofał wniosek z 29 października 2015 r. Zdaniem wnioskodawcy określone w lp. 10, 12 i 13 tabeli A załącznika czynności wykonawcze mogą znajdować swoje zakorzenienie w innych niż art. 81 kw przepisach ustawowych, a mianowicie w art. 60c ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (j.t. Dz.U.2013.934, ze zm.) oraz w przepisach porządkowych stanowionych przez gminy na podstawie art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2016.446). W ocenie wniosko-dawcy, pomimo iż czynności te rozszerzają katalog zachowań zabronionych objętych penali-zacją art. 81 kw, nie wydaje się, aby można było kategorycznie uznać, że rozszerzają zakres penalizacji ustawowej. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przystępując do rozpoznania sprawy, należało przypomnieć, że w dniu 30 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (j.t. Dz.U.2016.293; dalej: uTK). Wyrokiem z 9 marca 2016 r. w sprawie K 47/151, Trybunał Konstytucyjny stwierdził w całości niekonstytucyjność ustawy z 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. 2217; dalej: ustawa nowelizująca). Skutkiem wyroku TK jest to, że obowiązująca ustawa z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyj-nym podlega stosowaniu w wersji nieuwzględniającej zmian wprowadzonych przez zakwe-stionowaną nowelizację. Z uwagi na obalenie domniemania konstytucyjności ustawy noweli-zującej w całości, a także poszczególnych jej przepisów, w szczególności art. 2, a także art. 1 pkt 10, art. 1 pkt 12 lit. a i art. 1 pkt 14, zagadnienia dotyczące wyznaczania terminów roz-praw i posiedzeń (art. 80 i art. 87 ust. 2 uTK), liczby sędziów wymaganej do orzekania i większości, w jakiej zapadają wyroki w pełnym składzie (art. 44 ust. 3 i art. 99 ust. 1 uTK) reguluje uTK w brzmieniu sprzed nowelizacji. 2. Stosownie do art. 49 ust. 2 uTK, cofnięcie wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej może nastąpić najpóźniej w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy. Z kolei, zgodnie z art. 49 ust. 3 uTK, wnioskodawca może najpóźniej w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym cofnąć wniosek, co oznacza, że wnioskodawca cofnął wniosek z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 49 ust. 2 i 3 uTK. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do cofnięcia wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej z zachowaniem ustawowego terminu mieści się w granicach uznania podmiotu inicjującego postępowanie i jest przejawem zasady dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. np. postanowienia TK z: 9 czerwca 2008 r. w sprawie K 8/04; 15 lipca 2010 r. w spra-wie K 21/09; 10 stycznia 2013 r. w sprawie K 36/11 i powołane tam orzecznictwo). Cofnięcie 1 Powołane orzeczenia TK pochodzą z Orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy, http://otkzu.trybunal.gov.pl . OTK ZU A/2016 U 6/15 poz. 63 5 wniosku w terminie, jeśli spełnia wymagania formalne, nie podlega kontroli Trybunału Kon-stytucyjnego i powoduje wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania. W tej sytuacji Trybunał umarza postępowanie, na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 1 uTK. Zdanie odrębne sędziego TK Piotra Pszczółkowskiego do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie o sygn. U 6/15 Na podstawie art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293), zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie o sygn. U 6/15. Postanowienie zapadło w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293; dalej: ustawa o TK), zmienionej ustawą z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2217; dalej: ustawa o zmianie ustawy o TK). Podstawy niestosowania przez Trybunał trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, przewidzianego ustawą o TK w brzmieniu nadanym przez ustawę o zmianie ustawy o TK, nie może w mojej ocenie stano-wić orzeczenie Trybunału z 9 marca 2016 r. Z art. 190 ust. 3 Konstytucji wynika, że orzeczenia TK wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. Z chwilą ogłoszenia – w braku określenia przez TK w wyroku innego terminu – następuje również utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, który był przedmiotem orzeczenia. Przyjęcie przez ustrojodawcę w art. 190 ust. 3 Konstytucji, że orzeczenie TK wchodzi w życie z dniem ogłoszenia nawiązuje do art. 190 ust. 2 Konstytucji i oznacza, że chodzi o wskazane w art. 190 ust. 2 Konstytucji ogłoszenie orzeczenia TK, wydanego w sprawach wymienionych w art. 188 Konstytucji, w tym samym organie urzędowym, w któ-rym ogłoszony był uprzednio będący przedmiotem orzeczenia Trybunału akt normatywny. Jeżeli akt normatywny nie był uprzednio ogłoszony orzeczenie TK ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej ,,Monitor Polski”. Dopiero na skutek takiej opisanej w art. 190 ust. 2 Konstytucji publikacji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wejdzie w życie i wywoła skutki derogacyjne w nim przewidziane. Skutków derogacyjnych nie wy-wołuje ogłoszenie orzeczenia TK na sali rozpraw. Wyrok TK w sprawie o sygn. K 47/15 nie zawierał (oprócz orzeczenia w zakresie art. 44 ust. 1 ustawy o TK, który utraci moc obowią-zującą po upływie 9 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku) określenia innego niż data ogłosze-nia orzeczenia w Dzienniku Ustaw terminu utraty mocy obowiązującej ustawy o zmianie ustawy o TK. Orzeczenie TK z 9 marca 2016 r. nie zostało do dnia wydania postanowienia opublikowane. Zgodnie z art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji nie weszło zatem w życie i nie wywołało skutku w postaci utraty mocy obowiązującej ustawy o zmianie ustawy o TK, która nadal obowiązuje i powinna być stosowana. Stosownie do zapisu art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o TK, w sprawie o sygn. U 6/15 Trybunał powinien orzekać w pełnym składzie Trybunału (art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy o zmianie ustawy o TK w związku z art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o TK). W takim składzie Trybunału powinno zapaść postanowienie z 19 lipca 2016 r.